《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“加快发展继续教育，构建灵活开放的终身教育体系，搭建终身学习立交桥。促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，满足个人多样化的学习和发展需要。”并将“建立区域内普通教育、职业教育、继续教育之间的沟通机制；建立学习成果认证体系，建立学分银行制度”作为终身教育体制机制建设试点项目，标志着我国终身教育体系建设由理念层面进入实施层面，学分银行的建立则成为终身学习体系建设的一个重要抓手。

　　“学分银行”建设是个复杂的系统工程，要打通普通教育、职业教育与继续教育相互衔接与沟通的渠道，实现不同类型学习成果的互认和衔接，不仅涉及学分银行自身体系建设所需要的政策、标准、规范、技术等要素，还涉及到“质量与社会认同”、“公益与利益驱动”、“公平与法制环境”等社会影响。因此，学分银行建设不应一蹴而就，而应从顶层设计、法规建设、公益性手段、质量规范等现实问题入手，夯实终身学习“立交桥”基础。

　　开展“学分银行”顶层设计

　　要建好的立交桥首先要有严格的图纸设计，这绝非纸上谈兵，而是前提。终身学习“立交桥”也不例外。上个世纪90年代，韩国为终身学习“立交桥”设计了一张行之有效的图纸，称为学分银行，它是模拟或借鉴银行的某些功能和特点，通过学分储存和积累、认证和转换，使学习者能够自由选择学习内容、学习时间和学习地点，它是学分制发展到一定阶段的产物，也是现代教育管理模式的典范，由此，学分银行构成的终身学习“立交桥”主线图在欧美亚很多国家得以陆续施行。

　　从国外学分银行建设的经验可以看出，学分银行是在终身学习理念指导下形成的一种横向跨越多种教育类型、纵向衔接多层次教育级别的管理制度和运行系统。但从终身学习的理念和学分银行设计目标来看，它的推行意味着传统的班级或院系式的定量管理将转变为以学生个人为主题的变量管理，也意味着高校生源的多元化变化和学制的多元化变化，更大的突破点是将彻底改变校际间的壁垒，尤其是低层次向高层次流动的障碍。由此带来的应是全社会教育观、人才观的变革，教育管理、用人制度的变革，甚至是文化、经济环境的变革，所以可以想象，其管理上的复杂性和艰巨性可以预见但很难穷尽。毋庸置疑，学分银行的建立具有广泛而深刻的社会意义，它要求制度设计具有全局性、规范性、标准化，是一种顶层设计，而不是零散的、局部的、多样化的，防止形成新一轮的“单行道”“小圈子”，造成资源浪费。

　　建立法律体系和配套制度

　　任何一个国家教育体制的改革与发展都与其社会的经济基础和政治背景有着千丝万缕的联系。社会政治、经济发展状况决定了教育性质、教育目的、教育内容、教育的层次结构以及教育组织管理机制等。国际上“学分银行”的实践表明，“学分银行”制度的进步与完善离不开相应的法律、法规等政策引导和各种措施保障。反观我国教育法律体系，至今没有一部完整的终身教育或成人教育的法律、法规，这导致“学分银行”制度的建设和发展缺乏有力的法律依据。只有尽早颁布有关法律，实行依法办学、依法施教，才能从根源上解决“学分银行”的瓶颈问题。

　　“学分银行”的相关政策和制度环境亟待完善。可喜的是，《关于加快发展继续教育的若干意见（征求意见稿）》于2102年已经见于报端，为继续教育学分银行建设提供了依据，同时我们还应该看到，相关的高等教育、职业教育、招生考试以及继续教育的各类型在制度改革和建设过程中，急需将学分银行制度纳入改革和建设的视域，为我国学分银行建设、构建终身学习“立交桥”提供制度环境。比如学分制的建设，我国的学分制还不是真正意义上的完全学分制，至多是课程成绩的认定，无法做到学分像货币那样有效沟通与互换，目前已经在进行学分银行试点的地区，学分制设计也难免有局限性，如果没有新的政策和制度引领和制约，我国“学分银行”建设既面临原有瓶颈制约同时还将形成新的瓶颈制约。这也是“学分银行”的制度建设除国家层面的顶层设计和战略规划外，更需终身学习体系框架的构建、相关法律法规的保障、“学分银行”专业规划和能力标准、资格等级证书与学历文凭的衔接制度建设等，这些都关乎“立交桥”建设的基础。

　　保证“学分银行”建设的公益性

　　经济学家厉以宁认为，教育属于公共产品，其判断的一个重要标准就是费用是否由“税收来支付”。他把义务教育、广播电视教育、各种特殊教育归为纯公共产品，而把政府投资建立的各类高等学校、中等专业学校、高级中学、职业技术学校教育、各类成人教育、学前教育以及其他形式的教育界定为基本具有公共产品性质的教育服务。从这个角度分析，“学分银行”制度是联系各种教育形式的纽带，是为终身教育体系和全民族的国民素质提升服务的，因此它属于一种公共产品，至少是一种准公共产品。

　　“学分银行”制度作为一种公共产品或准公共产品，它着眼于社会主体共同的整体利益，其两个最主要的特征就是消费的非排他性和非竞争性，因此“学分银行”制度的实施过程就是要保证各种教育形式间学分累积、认证、转换的流畅，保证其非营利性和共同福利性。只有这样，才能更好地激励全民学习的积极性和自觉性，保证制度设计的公正公平性和终身学习质量的均衡性，确保终身学习“立交桥”的畅通性，避免制度设计的功利性。

　　建立以学分认证和监管为手段的质量保障体系

　　学分认证是“学分银行”质量保障的关键。因此，“学分银行”管理机构必须加强对提供学分课程认证的各类教育机构的监督和评估。首先，对各教育机构要引入严格的准入机制，提供学分认证的资格。其次，必须建立内部质量保障机制，随时接受职能管理部门的评估和监控。第三，借鉴国外经验，引进第三方权威评估和认证机构，避免既当运动员又当裁判员。我国自学考试制度通过改革和完善后的可以直接应用，以此提高“学分银行”颁发的各种资格证书、特别是毕业证书的公信力和认可度。

　　质量保障体系建设包括，建立弹性学习和考核制度，真正做到“宽进严出”；建立学分认证监督机制，对学生注册、学分互认、以及学位的授予的过程进行管理、审查和监督，要充分保证学分的获得途径公开、公正、科学和有效，杜绝一切弄虚作假现象；各高校与各教育机构之间也要加强对彼此的监督，做到相互开放透明，严格保证学分的认证质量。

    （作者系东北师范大学教育科学学院博士生）