上谕俗称“圣旨”，是古代皇帝日常发布命令、指示的文书。其形式多种多样，既包括皇帝特发的指示性命令，也包括皇帝在臣工题本、奏折上的批示。在中国古代君权至上的政治和行政体制中，上谕的落实与执行一般都比较严格，否则一旦某官员被证明“违旨”“抗旨”，轻则革职处分，重则性命难保。但这并不能排除很多官员在上谕的落实方面存在拖延、阳奉阴违、弄虚作假等问题，所以如何督查皇帝旨意的真正落实，显得非常重要。清代在维系国家大一统方面成效卓著，很大程度上归功于全国政治和行政系统在执行皇帝上谕及各项中央政令方面的效力，而且清朝也摸索出一套比较严格的上谕督办、落实制度。

　　常规性督办：都察院按照规定期限对各部院落实上谕的情况进行稽查

　　按照规定期限对各部院落实上谕的情况进行稽查，是都察院所属科道官员的重要职责之一。清初即已经明确规定，上谕经内阁发给中央各部院后，各部院据此制定文件发给各省执行，之后必须在一定时限内将落实情况向内阁做专门回复，方为最终完结此事，否则便属“未结”，即没有落实上谕。

　　清代的都察院掌握监察大权，下设六科给事中和监察御史。所谓科道官：科，即吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中。道，即对应全国行省的十五道监察御史。六科为传统意义上的封驳、谏议机构，类似唐宋时期的门下省，负责对中央拟下发的谕旨、文件进行检查、审校，若有不当之处，则可以封驳。明清时期门下省的谏议大夫等官员改为六科给事中，在政令程序上，他们位于内阁与各部院之间，上承内阁，下启各部，分别对口监察内阁发给六部等中央部院的政令。即“凡科抄，给事中亲接本于内阁，各分其正抄、外抄而下于部”。理论上，若六科给事中不同意，上谕就无法发出，亦无法执行。

　　六科给事中不仅掌管政令发布，还要督查政令的执行。《清会典》载：给事中负责“掌发科抄，稽察在京各衙门之政事，而注销其文卷”。这里所说的“注销其文卷”，就是每个部院衙门将所办之事，每月两次造册，送到稽核之科、道注销。按照法定期限，一个部院把一个政令执行完毕后，该科就把这件事的文卷注销，是为“已结”。若这个部院在规定期限内未能完成中央政令，则这件事仍是“未结”，该科就需要向皇帝禀报，并对无故逾限、未能按时落实上谕的相关官员进行参劾。

　　按照清代的规定：吏科负责稽核吏部、顺天府，户科负责稽核户部，礼科负责稽核礼部、宗人府、理藩院、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、国子监、钦天监，兵科负责稽核兵部、太仆寺、銮仪卫，刑科负责稽核刑部、通政使司、大理寺，工科负责稽核工部。

　　同样，都察院所属的监察御史也有类似职责，“掌稽察在京各衙门之政事，……若掣签、磨册、勘工，则道各分其职”。

　　由以上内容可以看出，清代将朝廷日常政令的执行、督办置于都察院科道官员监督之下，按说应该很有效果。但实际上，这种常规性监察与督办在很多时候作用有限。究其原因，一则虽然科道位列九卿，专责纠弹，可独立言事，但他们仅为五六品，而中央部院长官、地方督抚多为从一品、正二品大员，这种级别上的反差让他们多是谨言慎行。二则各地各省总是能有很多逾限的理由，省、部之间的官员又存在着利益关系，仅从陋规角度来说，各省官员每年要给各部官员，甚至书吏各种名目的好处，过节有节费，夏天有“冰敬”，冬天有“炭敬”等等，即使科道官员也难以自洁。例如，道光十一年（1831），竟查出有六科书吏将某一未完成之事，在注销时，通过更改日期，改为完成。只是此事被查出参劾，得到纠正。设想是否还有很多类似的作弊没有被查出的？所以，仅仅依赖这种常规性督办还不能完全解决中央政令的及时落实问题。于是，雍正时期，为强化皇帝上谕、中央政令的落实，又逐渐建立起一套专门性督办制度。

　　专门性督办：由内阁和皇帝指派的大学士等高级官员直接督办上谕的落实

　　专门性督办是指由内阁和皇帝指派的大学士等高级官员直接督办上谕的落实，以解决以科道为主的常规性督办工作的不足。这种专门性督办机制由两个机构负责。

　　一是内阁稽察房。雍正帝继位后，在力行改革的同时，一直努力纠正康熙晚年以来官场因循疲玩、官员怠政懒政，一些中央部院办事拖沓缓慢的状况。雍正五年，清朝在西北有与准噶尔蒙古部的战争，在西南有大规模改土归流的展开，国家军政事务一浪紧似一浪，需要各部院高效运转。可是雍正帝发现很多上谕发布后，久久不见部院大臣回奏，于是他下令在内阁设立稽察房，专门监督各部院按时落实政令。当时议定：除步军统领衙门、八旗、内务府自行稽查具奏外，各部院衙门每月均需将“一切事件，声明已结未结，送阁汇奏”。“将朕特旨交与各该处一切事件，俱著查明具奏。”稽察房每月将关于上谕已经完成和未能完成的情况汇总后，由内阁于月终向皇帝汇奏。稍后又规定：内阁、科道对各部院衙门办理应奏事件迟延者，有权究参。

　　相对于都察院所属的科道，内阁稽察房的设置意味着内阁直接介入上谕的督办落实，不仅提高了督办部门的权威，而且，由于内阁本身就是上谕，包括皇帝所发的各种特旨的下发机构，所以对事情来龙去脉非常熟悉，更加便于督办。雍正帝借此机会，又专门下令压缩中央各部办事期限，吏、礼、兵、刑、工等衙门，原来需要20日完结的，改为10日完结。户部事件原来需要30日才能完结的，改为20日完结。

　　可以看出，雍正帝通过设立内阁稽察房，强化了对中央各部院落实政令的督办力度。但他强化政令落实的脚步远未停止，三年后，另外一个更为权威的上谕督办机构成立。

　　这就是第二，稽查钦奉上谕事件处。在雍正帝看来，如果没有级别足够高的官员专司稽察督催，各部院衙门、地方大员对上谕的落实仍然是有缓有急，参差不齐。稽察房职权有限，八旗、步军统领等都不在其稽查范围之内。为此，雍正八年，雍正帝下令在内阁设立稽查钦奉上谕事件处，专门负责稽察中央各部院、八旗是否按照时限落实上谕的问题。按其规定，各部门接到上谕或者带有皇帝朱批的奏折后，都要抄录一份给稽查钦奉上谕事件处，由该处按照规定时限进行稽察，每月二十五日，该处将各部门落实上谕的情况造册注销。对于无故逾限的官员进行参奏。即使某部院衙门这个月没有接到皇帝的上谕，也要向该处报告情况。每年年底时，该处将各部院中未能完结的事项汇总向皇帝奏报。

　　在管理方面，稽查钦奉上谕事件处不设专官，由皇帝从内阁满汉大学士及各部院尚书、左都御史中特旨简派兼领该处之事。下设委署主事一人，由满人担任。又下设行走司官汉四人，掌稽察事件。又设供事五名，于各部书吏内考取。他库尔什八名，于八旗马甲内挑补。从后来实际运行情况来看，兼管此处的内阁大学士、尚书、左都御史等往往都是皇帝所倚重之大臣，可谓位高权重，在朝廷极具发言权。而且乾隆以后，愈至晚清，清廷对此事愈发重视，一些名臣如董诰、曹振镛、穆彰阿、孙家鼐、贾桢、王文韶、李鸿章等，都曾以内阁首辅大学士身份兼管稽查落实上谕之事，而军机大臣世续还属宗室。相比而言，清朝派重臣监管上谕督办，其权威性大大超过科道的常规性督查。

　　咸丰十一年（1861），在清军与太平天国起义激战正酣之际，刚刚垂帘听政的慈禧太后以同治小皇帝的名义发布上谕，重申各部院接上谕后必须在10天内回奏落实情况，而对于要求某部院速议的上谕，则需7日内回奏。要求内阁稽察房和稽查钦奉上谕事件处严格按照时限稽查，若有逾限或遗漏情况，查明责任者，严厉参处。

　　总体而言，清朝在上谕的督办、落实方面，制度严，威权重，在很大程度上保证了有清一代中央的权威，这在清代大一统国家维护方面具有重要意义。宣统三年（1911）五月，辛亥革命爆发之前，清廷进行内阁官职改革，稽查钦奉上谕事件处被裁撤，旧有的上谕督办体制宣告结束。

　　［作者分别为中国人民大学清史所教授，中国人民大学清史研究所研究生。本文为教育部人文社科项目基地重大项目“清代满汉关系视野下的国家治理研究”（18JJD770003）阶段性成果］

　　主题链接

　　谕和旨有无区别

　　清代皇帝颁发命令的文书种类很多，有制、诏、诰、敕等类,其形制、质地、颜色与使用的范围各有不同。上谕是其中的一种，也称谕旨，俗称圣旨，是清帝用来发布日常政令的文书。其实，严格来说，谕和旨是有区别的。谕，一般指皇帝特发的指示性命令；旨，是皇帝根据臣僚的请示而发的答复性意见。（左明仁）