五年规划是国家治理的重要手段

——关于《“十三五”大战略》

《“十三五”大战略》，胡鞍钢等著，浙江人民出版社出版

　　2015年，既是 “十二五”规划的收官之年，又是 “十三五”规划的编制之年。《“十三五”大战略》一书的主要任务就是前瞻研究、科学谋划“十三五”时期我国经济社会发展，较全面系统地分析当前及今后一个时期我国经济社会发展新阶段性特征，特别是中国经济发展“新常态”特征；根据党中央提出的“四个全面”战略布局，根据党的十八大报告科学确定2020年发展目标，研究我国发展战略机遇期，分析和应对国际国内各种挑战与风险，把握“十三五”规划的主题和主线，确保全面建成小康社会的实现。在此基础上，本研究前瞻性地展望2030年中国发展的大趋势、大变迁。

　　五年规划是中国经济社会发展的独特经验，并已成为中国发展的制度优势。随着经济社会的转型，中国的五年规划基本定位是为宏观经济活动提供框架性指导，为政府履行公共服务职责提供依据。五年规划已经成为中国国家治理的重要手段，也是评价国家治理绩效的重要依据。

　　在社会主义市场经济背景下，五年规划性质和内容早已不同于传统社会主义计划经济体制时代的“五年计划”。国家“十一五”规划纲要首次明确提出五年规划的性质和作用：主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和社会公共服务职责的重要依据。

　　五年规划的最重要作用，就是按照党中央的战略布局，确立“五位一体”的社会主义现代化建设总体布局，健全涵盖关键领域、突出重点、相互衔接、导向明确的宏观调控指标体系，特别是区分并制定预期性指标和约束性指标。前者是为市场主体提供国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现；后者是中央政府及其有关部门和地方政府提出的工作要求，具有法律效力，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保其实现。

　　五年规划是国家宏观调控的重要手段，旨在增强其前瞻性、针对性、协同性。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：一是以国家发展战略和规划为导向；二是以财政政策和货币政策为主要手段。由两者构成宏观调控体系，前者通常是针对5年发展目标、主要任务和政策措施，在人民生活水平、生产力发展、经济实力、综合国力等方面再上一个新台阶；后者是针对当年宏观经济调控目标、完善宏观政策和工具组合，综合运用各种调控手段，保持宏观经济稳定。

　　总体上看，五年规划具有三个特性：一是宏观性，即规划布局国家发展的整体是什么；二是战略性，即所规划的发展时期具有短期、中期和长期；三是政策性，即规划内容具有针对性，对于主要依靠市场调节的领域，政府要创造良好的发展环境，使市场主体的行为发展方向尽可能与国家期望的方向一致。五年规划是一个虚实结合的规划，通过充分把握中国不同发展阶段的重大关系、重要矛盾与主次矛盾，从政策制定者和执行者的角度战略性地提出适合中国国情和新时期、新发展、新阶段的目标。

　　五年规划逐渐从单一的经济计划转向全面的发展规划，从微观领域转向宏观领域，从经济指标为主转向公共服务指标为主，从少数人决策到集体决策，反映了政府职能的重心从经济领域逐步转向公共服务领域，政府的有形之手在微观经济领域被削弱的同时，在公共服务领域得到加强。五年规划是中国特色社会主义现代化建设的重要手段，而新时期的发展规划更是政府提供公共服务，加强公共治理的重要手段。

　　总之，实行五年规划，使我们找到了“过河”的“桥”和“船”，也找到了正确处理好政府与市场关系的方法和途径，既能够使市场在资源配置中起决定性作用，又能够使政府发挥更好的作用。政府与市场是中国经济的“两只手”，“两只手都要硬”，是硬而不僵，更加尊重市场作用，更加发挥政府作用：“两只手都要活”，是活而不乱，充分发挥“两只手”各自的优势，有相互结合、相互补充、相互促进的作用，同时避免或减少各自的劣势，也有相互制衡、相互对冲、相互抵消的作用。

　　本书汇集了关于“十三五”时期及2030年远景研究的重要成果，根据国内外形势及中国经济社会发展特点，结合发展社会主义市场经济和现代化建设的要求，全面分析国家经济社会发展的各个领域。（作者为清华大学国情研究院院长、教授）