良法不是凭空想象得来的，而是有其深刻的经济根源和社会根源，广大人民群众对此感触最深、最有发言权。开门立法、广集民智，可使所立之法真正符合社会实际，真正反映社情民意。

　　立法，是每年两会的重要议程。

　　近年来，中国特色社会主义法律制度不断完善，中国特色社会主义法律体系不断健全，但客观地说，立法质量与实现良法善治的社会主义法治目标相比，与治理体系和治理能力现代化的要求相比，仍有一定差距。

　　进一步加强和改进立法工作，应努力实现“三个转变”。

　　从“批准者”到“主导者”的转变。

　　十九届四中全会指出：“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。修改后的《立法法》也明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”

　　人大作为立法机关，立法是其基本职能之一。但是长期以来，由于对政府部门的专业性和实践经验过度依赖，导致政府部门主导立法的现象较为普遍。据统计，我国超过80%的法律法规都是由政府部门起草的，人大更多地扮演了一个“批准者”的角色。

　　政府部门主导立法，有其先天优势，但也有无法克服的弊端，就是政府部门在立法过程中难免会从部门利益出发，过分强调政府部门的行政管理职权，而忽略了对行政相对人权益的保护。有些部门在起草法律法规的过程中，想方设法地通过立法为本部门设定权力、减轻责任，导致立法工作中部门化倾向严重，争权诿责现象突出，不仅违背了立法的初衷，而且损害了法律的权威。

　　充分发挥人大在立法工作中的主导作用，推动各级人大实现从“批准者”到“主导者”的转变，关键是要加强“三个主导”：

　　改变“政府报什么，人大立什么”的模式，加强人大及其常委会对立法规划制定的主导，实现由被动“等米下锅”向主动“点菜上桌”的转变。要坚持将人大立法工作始终置于党的领导之下，及时通过法定程序将党委意图转变为人大的立法决策。要进行通盘考虑、总体设计，突出重点领域立法，将推动本地方改革创新和转型发展以及涉及人民群众切身利益的立法放在优先位置。要加强立法项目库建设，全方位征集立法建议项目，增加立法项目的选择空间，不断提高科学立项水平。

　　改变“政府报什么，人大审什么”的模式，加强人大及其常委会对法律草案起草的主导。具体来说：对综合性、全局性、基础性的重要法律草案，由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作委员会组织起草。对专业性较强的法律草案，可以委托高等院校、科研机构、社会团体等第三方起草。即使交给政府部门起草，人大也要严格审议，对涉及权利和利益分配的问题广泛听取意见，以使法律法规符合大多数人的要求和公平公正的原则。

　　加强人大及其常委会对法律草案审议的主导。审议法律草案是一项政治性、法律性、专业性很强的工作，要严格遵守法定程序，充分保证审议时间。要明确各审次的重点内容，提高表决的科学化、民主化水平。对于草案涉及的意见分歧较大、难以达成共识的问题，要在深入调研基础上，把握好各方利益诉求，平衡好各种利益关系，防止部门利益法律化。

　　从“经验立法”“封闭立法”到科学立法、民主立法的转变。

　　很长一段时间以来，由于对立法工作的科学性认识不足，对立法规律、立法技术掌握不够，我国立法工作当中“成熟一个制定一个”“有法总比没法好”等经验式立法、封闭式立法倾向较为严重，所立之法往往缺乏预见性、导向性、稳定性，滞后于经济社会发展和改革创新需要，影响了立法的质量和效率。

　　习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”

　　科学立法就是要从实际出发，尊重和体现客观规律，合理确定法律的调整范围，科学预见事物的发展方向。同时还要遵循法律体系自身的内在规律，确保法律体系完整统一、协调衔接、和谐自洽。

　　民主立法就是要坚持以人民为中心的价值取向，建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，使社会公众参与和监督立法的全过程，使法律真正体现和表达公众的意志。

　　推动立法工作实现从“经验立法”“封闭立法”到科学立法、民主立法的转变，关键是要健全三种机制。

　　立法前调研机制。调查研究是制定良法的前提和基础。要加强立法前的调查研究，准确把握事物的内在规律和发展方向，不断增强立法工作的前瞻性和预见性。要突出问题导向，建立基层立法联系点制度，选取高校、企业、乡镇街道和县级人大常委会等单位作为基层立法联系点，把立法与解决实际问题紧密联系起来，确保所立之法是社会所需之法、民众所呼之法。

　　立法中参与机制。良法不是学者们的凭空杜撰，也不是立法者的主观想象，而是有其深刻的经济根源和社会根源，广大人民群众对此感触最深、最有发言权。要创新公众参与立法方式，通过召开座谈会、论证会、听证会和法规草案公开征求意见等形式问计于民，广泛听取各方面意见和建议，努力把立法过程变成凝聚民心、集中民智、体现民意的过程，使所立之法真正符合社会实际，真正反映社情民意。

　　立法后评估机制。立法后评估是法律制定机关在法律实施之后，按照规定的程序和标准，运用科学的方法和手段，对法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等进行客观评价并提出完善建议的活动。推动立法后评估工作科学化、规范化，有利于有针对性地对原有立法进行修改完善，从而降低试错成本，提高立法质量。

　　从“粗放型”立法到“精细化”立法的转变。

　　习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”

　　推动立法工作实现从“粗放型”立法到“精细化”立法的转变，关键是要抓住三个重点。

　　清晰界定法律调整对象和范围，合理配置权力与权利、权力与责任、权利与义务，避免权责利不清，确保权责利对等。

　　细化法律规范的内容，能具体尽量具体，能明确尽量明确，不能模糊含混或存有歧义。提倡性、号召性、宣示性的条款尽量少写，避免笼统概括、大而化之。对于立法中的焦点和难点问题，要建立多层次、多方面的立法矛盾协调机制，切实把矛盾和争议解决在各方普遍接受和法律允许的框架内。

　　规范法律条文的表达。法律条文的表述应该逻辑严谨、用词准确，既周延详实又言简意赅。在立法中要尽量使用科学、规范、简洁、平实的语言，力争做到字斟句酌，精益求精，从而不断提高立法的针对性和可操作性。

　　(作者系山东省委党校政治和法律教研部教授)