如何推进地方立法精细化
丁祖年
2020-06-10 07:18:19 来源：学习时报
我国于2010年形成了中国特色社会主义法律体系，基本解决了有法可依的问题。但是随着社会经济发展，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”特别是进入新时代，改革发展的新形势新任务，对立法质量提出了新的更高要求。党的十八大以来，我国在立法工作方面不断强化对质量的要求。客观地说，各级立法机关也日益重视立法质量，采取了不少有针对性的措施，立法质量也有所提高。
但是从实践来看，一些地方立法机关制定的法规不好用不管用，依然是当前立法工作中存在的突出问题，这已经成为制约立法引领推动改革发展的瓶颈，成为国家治理体系和治理能力现代化中的短板，有一些地方在提高立法质量方面也做了一些探索，但是还存在针对性不强，贯彻不彻底、实效不明显的问题。
要破解立法质量问题，主要是需要确立科学的立法质量标准，找准科学的路径和方法。党的十八届四中全会对科学立法、民主立法做了全面部署，明确提出了“推进立法精细化”的要求。可以说，推进立法精细化是当前解决我国立法质量问题的金钥匙。
就地方立法来说，立法精细化具有更强的针对性。我国是单一制国家，全国人大及其常委会行使国家立法权。我国设置地方立法这一立法层级，主要目的是实施国家法律、行政法规，解决好上位法实施的“最后一公里”问题，并就上位法尚未立法或者不需要立法的地方性事务等问题进行立法，弥补国家立法之不足。这是符合中国国情的，我国地域辽阔，地区之间经济社会发展很不平衡，中央立法既要兼顾不同情况又要明确具体，力所不能及；同时，随着我国经济社会发展，需要立法事项日趋增多，中央立法由于程序复杂，会期有限，跟不上实践对立法的需求。因此，地方立法作为最基层的立法，更需要精细化。而推动立法的精细化，主要从三方面着手。
精准选题，针对的是立哪些法、定哪些规范，关键在于“准”字。立法的本质和功能决定了作为立法的题目应当是需要立法解决且适合立法解决的问题。具体来说，能够成为立法题目（包括立法项目的题目和项目中具体规范的题目）的问题，应当符合这样几个条件：一是立法需求的客观性，也即该问题在现实生活中客观存在且已经或必然影响到发展改革稳定或者人民群众的重要利益；二是立法调整适合性，也即其他治理手段难以有效解决，必需且适合用法律手段来规范调整；三是现有立法空白性，也即上位法或者其他相关法尚无相关规范；四是本级立法机关有权性，也即属于本级立法机关权限范围。
精良设计，针对的是对需要立法解决的问题提供什么样的解决方案，关键在于“良”字。社会实践对通过立法手段解决问题的客观、迫切需求，决定了立法提供的解决问题的方案必须是务实的、有效的。具体来说，立法中针对问题提供的方案，必须具备以下条件：一是紧扣问题的关键核心，增强方案设计的针对性；二是明确方案的具体要素和实施方式，增强所提供的方案的可操作性；三是保证具备实施条件，增强所提供的方案落实的可行性；四是方案成本效益最佳，增强所提供的方案在解决问题上的有效性；五是内外逻辑协调严密，增强方案与其他法律法规乃至其他治理手段之间的充分共生性和互促性；六是符合立法权限，与上位法不抵触，确保方案的合法性。
精炼表达，针对的是以什么样的形式来表达立法的意图，关键在于“炼”字。法律规范是一种特殊的治理手段，直接关联公民实体利益，且具有国家强制性，因此在表达表述上有特殊的要求，以确保立法的严肃性和权威性。具体来说，精炼表达，包含以下两个方面要素：一是框架结构安排，除上位法尚无完整立法的领域外，不搞大而全，遵循需要几条设置几条的原则，依照实际需要定规范，最大限度减少无实质性规范内容的条款，避免重复上位法条款，推进立法框架“轻型化”“简约化”，突出地方立法的特色性内容。二是用词务求规范、统一、严谨、简明。
立法精细化的真正落实，需要改革完善立法工作的方式方法，形成有利于推进立法精细化的立法工作体制机制。一是要完善选项机制，建立更为开放的项目征集、积累机制，设立项目申报门槛，建立项目逐项评估机制，严格按照问题精准标准选择立法项目。二是完善起草机制，充分发挥政府的基础作用与人大提前、深度介入政府起草工作相结合，加强人大与政府之间的沟通协调，创新起草技术模式，引入科学决策思路和方法。三是完善审议机制，增强常委会组成人员的主体责任，加大审议前调研力度，提升审议水平，明确法制委员会统一审议定位，提高法制委员会在协调、整合不同观念和利益中的作用和能力。四是完善公众参与立法，改进现有常规渠道和形式，拓宽渠道、创新形式，提高公众参与立法实效，规范立法机构记录、整理、吸收公众意见的行为，落实公众意见采纳情况反馈机制。五是完善专家参与立法，建立科学的专家选择和专家参与机制，增强专家参与立法的实效。六是建立专门的立法精细化保障机制，把精准选题、精良设计、精炼表达的具体标准制度化法制化，转化为立法工作强制性要求，并推行立法精细化专项评估审查机制和立法工作质量考核机制。
（胡建淼专家工作室供稿）
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