行政检察穿透式监督是基于我国检察制度实践经验所提炼的创新理念，也是对我国行政检察监督实践的理论反思。行政检察穿透式监督视阈中的行政争议实质性化解分两个层面：一是保障权利救济，在个案层面达成案结事了，努力让依法维权的当事人满意；二是促进社会治理，在类案层面实现纠纷根源的实质性完善，不断提高人民群众对法治环境的满意度。两个层面的机制互动与功能互补仅依靠司法机关力有不逮，肩负法律监督职能的检察机关更有发挥空间。

　　图表一：2019年三分院受理行政诉讼监督案件类型

　　图表二：2019年三分院办理行政诉讼监督案件监督结果

　　法律程序空转难遏制、实质纠纷难化解、行政瑕疵难监督、制度漏洞难矫正，是困扰行政检察监督的难点。行政检察如何在监督行政个案救济个体权利的同时，发挥既监督行政审判又监督行政执法“一手托两家”的作用，在法治政府建设和社会治理创新中体现更大的价值，是当前行政检察作为“四大检察”之一实现自身价值的基本要求。

　　笔者基于对2019年度上海市检察院第三分院（下称“三分院”）行政检察监督工作的实证考察，探讨在行政检察业务中探索实践“穿透式”监督，把个案监督与类案监督相结合，破解行政检察的难点，发挥监督司法公正、监督依法行政的双重职能，实现融入和服务大局，在国家治理能力和治理体系现代化中发挥更大的作用，体现更大的价值。

　　行政检察监督案件的实证考察

　　2019年三分院受理行政诉讼监督案件134件，仅提请抗诉1件。申请监督的案件的案由分布于政府信息公开、劳动和社会保障、不动产登记、行政处罚、行政赔偿、房屋征收补偿以及要求履行各类法定职责等行为类型和管理领域。其中，主要类型有政府信息公开类案件39件，占总数的29%；要求履行法定职责类案件28件，占21%；不服行政处罚类18件，占13%；劳动和社会保障类案件14件，占10%；房屋征收补偿案件14件，占10%；不动产登记类案件11件，占8%（见图表一）。但是除了上述传统个案监督的数据之外，在没有支持监督申请的情况下，三分院仍然对行政审判和行政执法进行穿透式监督，分别针对行政执法瑕疵、行政管理漏洞或行政审判说理错误等问题，提出了4份类案检察建议及相应研究报告，经与行政机关的沟通磋商实现1起行政纠纷的实质性和解，通过释法说理，劝导2起案件的申请人主动撤诉，以上工作均体现了“穿透”的成效和价值(见图表二)。

　　（一）行政检察监督案件的特点

　　1.行政纠纷集中于征收补偿和社会保险等民生领域。虽然受理案件的案由涉及领域众多，但从纠纷的实质原因分析，主要集中在房屋土地征收补偿问题和社会保险两块领域，占所有受理案件的49.6%。第二类案件是劳动和社会保障类14件，占10%。

　　2.以公安机关为被告的案件增长迅速。市区两级公安机关为被告的行政监督案件41件，约占收案总数的31%。其中道路交通违法处罚4件，不服其他治安类处罚12件，信息公开案件14件。2019年度与非正常上访有关的案件中信息公开类有13件、治安处罚类有7件、要求履职类有2件，共22件，占总受理数的16%，占公安机关被告案件的一半以上。

　　3.受理案件中被告类型日益丰富。受案中涉及不同被告单位共计40余家，覆盖房管、规土、公安、财政等十余个行政管理部门。其中国务院部委为被告的有国家住建部、民政部，市政府及市政府所属部门为被告的有市公安局、人社局、住建委等十余个部门。受理案件中以区级机关为被告的，案件数量较多的是区房管局、区公安分局和区规土局。

　　4.监督申请人群体以弱势群体为主。申请人的诉讼能力较弱，申诉请求没有针对法院原审判决，支撑申诉理由的事实和法律依据不明确，缺乏针对性。其中，离退休人员在申请人中占比较大。最后，不属于行政诉讼受案范围的案件占比大。2019年受理的案件中有45件是法院裁定不予受理或驳回起诉的，占总数的33.6%。控告申诉检察部门和行政检察部门接待答复重复来访当事人197人次，有的案件当事人在结案后8次来访仍不息诉。

　　（二）行政检察监督案件的难点

　　1.大量案件由一个实质性纠纷衍生而来，通过监督衍生案件最终解决不了实质性问题。最典型的就是因动迁补偿不满意，为了达到证明征收行为违法的目的，当事人发动全家对各级规土、住建和市不动产登记局等部门提起大量政府信息公开申请，企图从中寻找征收过程中的问题，希望寻找更多的机会从行政机关那里得到有利的证据或是材料，这些对当事人实质目的的达成，意义不大。但是当事人出于对诉讼功能的不了解，以及在诉讼中产生的对立情绪，造成所有这些衍生诉讼都要经过一审、二审和再审程序，行政机关、司法机关也只能随之进入程序空转。

　　2.在行政机关胜诉的生效裁判中，一些行政执法瑕疵问题无法在复议或诉讼中得到有效监督，导致行政的规范性被长期忽视。如政府信息公开案件中反映出的行政机关制作、保存信息工作的中不规范行为问题等，许多问题在行政审判中可能经过综合评判或出于社会因素的考量，没有作为否定行政机关行为的合法性的依据，但是这些问题损害了行政管理和行政执法的公正性和权威性，应当得到有效的整改。

　　3.部分涉及行政行为依据的规范性文件适用争议，在个案监督中难以有效矫正。如在社保类案件中，相关社保政策文件中的条款已经被新文件所替代，但其他条款仍然适用，社保机构未能对上述条款的适用以及溯及力问题进行及时、合理的释明，进而给申请人造成很大不便而提起诉讼。

　　4.释法说理和息诉难度大。由于申请人相对缺乏法律知识和诉讼技能，无力通过诉讼解决实质性问题。还有些当事人对行政诉讼和检察监督寄予了过高期望，一些不适合通过行政诉讼解决的政策性问题，仍久诉不止。如何在做好释法说理的同时给当事人以有效的指引，或者通过协调相关部门共同化解纠纷，是对办案人员综合素质的考验。

　　行政检察穿透式监督的探索和实践

　　“穿透式”监督（监管）是源于金融法的理论概念，近年来在我国法学界颇受关注。穿透式监管理论的核心是“实质重于形式”，“实质重于形式”意味着规制的实质目的是发现不法规避行为，进而消除不法规避行为的脱法效果，这个消除技术就是所谓的“穿透”。

　　行政检察穿透式监督是基于我国检察制度实践经验所提炼的创新理念，也是对我国行政检察监督实践的理论反思。将穿透式监督引入检察理论强调两方面功能：一是从监督依法审判穿透至监督依法行政；二是从个案监督穿透至类案监督。行政检察穿透式监督视阈中的行政争议实质性化解也分两个层面：一是保障权利救济，在个案层面达成案结事了，努力让依法维权的当事人满意；二是促进社会治理，在类案层面实现纠纷根源的实质性完善，不断提高人民群众对法治环境的满意度。两个层面的机制互动与功能互补仅依靠司法机关力有不逮，肩负法律监督职能的检察机关更有发挥空间。

　　（一）注重类案问题的研判分析，推动社会治理与制度完善。目前大量行政纠纷的发生都缘于现行法律制度不完善、政策规定不明确。对此，检察机关要注重类型化积累，逐步形成体系化意见，将检察办案中代入行政任务的政策分析思维，在确保法律实施统一和法律适用正确的基础上，为行政机关的执法活动提供合理化建议和可替代方案。

　　（二）注重行政瑕疵的监督建议，促进合理行政与规范执法。检察机关接受的大量监督案件，行政争议集中于行政行为的轻微违法，而这些瑕疵不至于造成当事人实际权利的影响或导致行政行为违法。对于这类案件，法院往往在结果上支持行政机关。长此以往，行政执法中存在的瑕疵就没有整改的动力。对此，检察机关可以通过穿透式监督主动介入，及时矫正，运用检察建议开展监督，引起从业人员和上级主管部门的足够重视；可以针对重点问题召开法院、行政机关和法学专家的座谈研讨会，建议行政机关重视这类问题，共同研究对这类问题的司法监督和制度规制，从而实质推动行政执法水平更加规范科学。

　　（三）注重实质权益的保障救济，依法维权与风险预警并重。一方面，要选择有典型意义的案件提出监督意见，促进行政机关强化程序意识，树立法治政府良好形象。另一方面，在查明个案纠纷背后的利益因素或者当事人实质上的空转目的后，应当坚决维护法律权威，向申请人作出不予支持监督的决定，对后续社会安全风险进行全面评估，并向相关部门做好预警；同时对行政机关可能存在的规范性问题仍提出检察建议，建议其切实提升行政法治化水平，加强工作人员的培训，防止因工作粗疏造成不必要的诉讼和纠纷。

　　行政检察穿透式监督的深化与发展

　　（一）充分运用检察听证程序，推动行政争议在检察环节的实质性解决。根据最高检关于加大在执法办案中公开听证的力度，回应人民群众的需求的指示要求，行政检察穿透式监督中应当加大公开听证的比例，对于争议较大、问题突出、社会关注高的案件，要实施公开听证。通过公开监督程序，充分听取意见，邀请多方参与的形式，对行政争议进行充分的研究分析，公开讨论共同化解行政纠纷。其一，通过听证促进各方当事人面对面的交流。在听证环节耐心听取当事人诉求，给当事人充分发言的机会，把行政纠纷的实质性问题和症结放到台面上，消除双方误解。其二，扩大社会各方和专业人员的听证参与度。强化监督活动的公开性、专业性和正当性。对于重大疑难复杂案件，根据案件特点主动邀请与案件没有利害关系的专家学者、民意代表等参加听证。充分听取各方意见，共同研究监督处理和争议解决方案。其三，细化落实公开听证的程序规范，确保公开听证达成的化解方案的执行力和权威性。

　　（二）全面强化类案检察监督机制，发挥类案检察建议的社会治理作用。类案检察建议是在个案监督的基础上，对监督内容的系统化、专业化归纳，体现了从制度层面反思和修补监管漏洞的功能，是穿透式监督的主要特征和手段。一是进一步规范类案建议的内容、制发程序、发送的对象和范围。在监督办案过程中，加强对类型化问题的调研，并组织开展研讨、座谈等多种形式，听取理论和实务专家的意见，提升类案建议质量。二是进一步丰富类案建议的形式，探索多元化的联席会议通报、专项报告等类案建议形式和送达通报方式，提高监督权威和监督实效。

　　（三）加强机构间交流协作机制，共同促进司法公正和依法行政。充分发挥跨行政区划检察院法院行政诉讼联席会议制度的作用，加强检法沟通交流。进一步加强对疑难复杂案件探讨，统一司法理念和释法标准，提升监督质量。针对行政审判和行政检察办案中发现的行政执法问题，共同探讨新型案件办理机制，加强行政检察和行政审判专业化建设，共同当好党委和政府的法治参谋。另一方面，建立健全行政检察与行政执法的衔接沟通机制。对检察监督中发现的问题，加强与行政执法机关的沟通交流，充分了解行政执法的法律规定和政策考量。基于检察机关的专业角度，针对行政机关的专业性意见和存在的实践问题，共同研究具体执法中问题的症结，协助行政机关填补管理漏洞。

　　（作者分别为上海市人民检察院第三分院第四部主任，上海社会科学院法学研究所助理研究员）