俄罗斯行政检察监督制度，最重要的是检察机关对执行法律情况的监督，也即通常所谓的“一般监督”。其重点是通过对执行权力机关（行政机关）执行法律情况的检察监督，以保证执行权力机关、监督机关等以及上述机关的公职人员统一地理解和准确地执行法律。而俄罗斯检察机关对行政机关的检察监督之所以高效，不仅得益于俄罗斯检察机关所实行的垂直领导体制，还在于检察机关拥有足够的法律反应手段。

　　在俄罗斯，其检察机关一直履行着对执行权力机关（行政机关）进行检察监督的重要职能，从而有效地发现、遏制和消除行政机关的违法行为（作为或不作为），对于督促俄罗斯各级执行权力机关（行政机关）依法行政起到了积极作用。

　　俄罗斯行政检察监督的历史考察

　　俄罗斯检察机关对行政机关的检察监督，其源头可以追溯到苏俄时期。1922年5月28日通过的《检察机关条例》第2条规定了苏俄检察机关的职权，其中包括：一是以国家的名义对一切国家权力机关的行为是否合法实施监督；二是对侦查机关揭露犯罪的活动实施直接监督，对国家政治局各级机关的活动实施直接监督；三是在法庭上支持公诉；四是对是否正确监禁被羁押者实施监督。可见，当时苏俄的检察机关有权对国家的行政机关及其公职人员实施检察监督。

　　1922年12月30日，苏联正式成立。1955年5月24日，苏联最高苏维埃主席团批准了苏联检察机关史上第一个《苏联检察监督条例》，目的之一就是要在查明和消除行政机关的违法行为方面，特别是在“一般监督”领域，强化检察机关的监督职能。1979年11月30日，苏联最高苏维埃依据1977年苏联宪法通过的《苏联检察机关法》进一步强化了检察机关对行政机关的检察监督。该法第1条规定：“一切部、国家委员会和主管部门，企业、机构和组织，地方人民代表苏维埃执行和发布命令的机关，集体农庄、合作社和其他社会组织，公职人员以及公民是否准确和一致地执行法律，由苏联检察长及其所属各级检察长实施最高监督。”第3条在列举检察机关活动的九个基本领域时，位列第一、二、四位的监督领域，都涉及到检察机关对行政机关的监督。

　　1992年1月17日通过的《俄罗斯联邦检察机关法》继承了苏联检察机关对行政机关进行监督的职能的制度设计。而且，对包括行政机关在内的各类机关执行法律的情况进行监督的职能（也即“一般监督”职能），依然是检察机关的首要职能。需要指出的是，伴随着国家的政治变革、经济转轨与社会转型，俄罗斯的检察制度也一直处于不断的改革和完善当中。迄今为止，《俄罗斯联邦检察机关法》已先后经过了50多次不同形式的修改和补充，使检察机关对行政机关进行监督的职能规定得更详细、更具体、更全面了。

　　俄罗斯行政检察监督的主要领域

　　《俄罗斯联邦检察机关法》规定了检察机关对执行权力机关（行政机关）进行检察监督的职能。此外，《俄罗斯联邦行政违法法典》和《俄罗斯联邦行政诉讼程序法典》也对检察机关如何监督行政机关进行了相应的规定。以上这些俄罗斯联邦法律，较为系统地规定了俄罗斯行政机关检察监督制度。

　　俄罗斯行政检察监督制度，最重要的是检察机关对执行法律情况的监督，也即通常所谓的“一般监督”。其重点是通过对执行权力机关（行政机关）执行法律情况的检察监督，以保证执行权力机关、监督机关等以及上述机关的公职人员统一地理解和准确地执行法律。其目的在于使上述机关和其他机关颁布的法律文件与法律相符合，并使一切机关（不论其隶属关系如何）及其公职人员准确和一致地执行法律。

　　俄罗斯检察机关对行政执法监督的领域主要包括四个方面：一是对各联邦部、国家委员会、局以及其他的联邦执行权力机关，联邦主体的执行权力机关，地方自治机关，军事管理机关，监督机关以及上述机关的公职人员，商业组织和非商业组织的领导机构及其领导人遵守宪法和执行法律的情况实施监督，对其或其颁布的文件是否合法实施监督。二是对上述机关及其公职人员、商业组织和非商业组织的领导机构及其领导人恪守公民权利和自由的情况实施监督。三是对实施侦查搜查活动和初步调查活动的机关执行法律的情况实施监督。四是对执行刑罚和适用法院所指定强制措施的机关和机构的行政部门，被拘留的人、被监禁的人羁押场所的行政部门执行法律的情况实施监督。

　　俄罗斯检察机关除了可以对行政机关执行法律的情况（行政执法行为）进行检察监督以外，还可以依据《俄罗斯联邦行政违法法典》对行政机关的行政违法行为进行检察监督。例如，《俄罗斯联邦行政违法法典》专门规定了检察机关的监督条款，即：在进行行政违法案件的诉讼时，俄罗斯总检察长及由其任命的各级检察长在自己的职权范围内，对《俄罗斯联邦宪法》的遵守情况和现行法律在俄罗斯领土上的执行情况实施监督。

　　最后，俄罗斯检察机关还有权参与法院审理的行政违法案件，从而进行行政诉讼检察监督。例如，《俄罗斯联邦检察机关法》就规定，为了保护公民的权利，捍卫由法律予以保护的社会利益或国家利益，检察长有权依照俄罗斯联邦诉讼立法的规定，向法院提出申请或在诉讼程序的任何阶段介入案件审理。

　　俄罗斯行政检察监督的主要手段

　　包括《俄罗斯联邦检察机关法》在内的俄罗斯联邦法律不仅规定了行政机关检察监督制度，还明确地规定了检察监督的主要手段。以下以检察机关对执行法律情况的检察监督为例，简要介绍检察机关进行监督的法律反应手段。

　　第一，检察长的具体权限。主要包括：在出示公务证件的情况下，自由地进入其执行法律情况受到检察长监督的那些机关的辖区和建筑物；准许查阅其感兴趣的文件和材料；要求受到检察监督的机关领导人提供必要的文件、材料、统计资料和其他资料；要求有关机关的领导人指派专家，以查明在监督执行法律情况过程中发生的问题；由于检察机关收到材料和投诉，而要求受到检察监督的机关领导人进行检查；要求受检察长监督的机关领导人，对受其监督或受其管辖的企业、机构和组织的活动进行审计；传唤公职人员和公民到检察机关或到自己所在的其他地点，要求他们就违法行为作出解释；检察长在自己的职权范围内对执行法律情况的检查和文件合法性进行审查。

　　第二，异议书（或抗诉书）。检察长或副检察长有权就与法律相抵触的法律文件，向颁布该文件的机关或公职人员，或者向上一级机关或上一级公职人员提出异议，或者依照俄罗斯联邦诉讼立法规定的程序向法院提出抗诉。

　　第三，提请书。关于消除违法行为的提请书，应当由检察长或副检察长向国家机关或其他机关送达关于消除已发现的违法行为、消除促使违法行为产生的各种因素的提请书。关于消除违法行为的提请书，必须立即予以审议。

　　第四，决定书。检察长根据公职人员违法行为的性质，有权作出关于提起刑事案件或提起行政违法程序的，并附具理由的决定。被授权审理行政违法案件的机关或公职人员应当在法律规定的期限内，审议检察长关于提起行政违法程序的决定，并应当以书面形式将审议结果通知检察长。

　　第五，预先警告。为了预防违法行为，并在掌握关于准备实施违法行为的信息情况下，检察长或副检察长应当向相应公职人员送达关于禁止实施违法行为的预先警告。而在掌握关于预备实施具有极端主义活动性质的违法行为时，检察长或副检察长应当向相应的社会联合组织（宗教联合组织）的领导人及其他人送达关于禁止实施违法行为的预先警告。

　　第六，起诉状。检察长在自己的职权范围内，有权采取措施保证依照法定程序赔偿由违法行为造成的损失，并有权为了公共利益向有关法院提交起诉状。

　　事实上，俄罗斯检察机关对行政机关的检察监督之所以是高效的，不仅得益于俄罗斯检察机关所实行的垂直领导体制，还在于检察机关拥有足够的法律反应手段。以上这些法律手段保证了检察机关的监督职能落到实处。

　　总之，考察俄罗斯行政检察监督制度可以看出，检察机关对行政机关的检察监督主要是通过对行政机关进行大量的日常检查工作，及时地发现、纠正和消除行政违法行为，以最明确地体现“检察机关法律监督的实质和使命”。

　　（作者为郑州大学俄罗斯法律研究中心研究员）