平等者之间无管辖权

——诬告滥诉难以逾越的法律程序屏障

　　当下，新冠肺炎疫情在美国几近失控，特朗普政府抗疫不力，备受诟病。“大灾年”恰逢“大选年”，美国国内政治内斗空前激烈。为转移视线，推卸责任，转嫁矛盾，一些无良政客使出“甩锅”的惯用伎俩，接连抛出污名化中国的荒谬论调，继而打起了向中国“索赔”的如意算盘。先是一些信奉“不成功，也成名”生存法则的美国律师，在联邦法院发起多起民间“集体诉讼”，然后是密苏里州总检察长出面“状告”中国，密西西比州随后跟进。滥诉对象从中国政府延伸至政党、军队乃至专家学者个人，诉由五花八门，诉求则从“追究责任”扩展至天价“索赔”。5月8日，美国南卡罗来纳州等17个州的共和党总检察长联名致信美国参众两院领导层，扬言“要让中国为新冠肺炎疫情造成的损失与破坏负责”。与此同时，共和党参众议员分别提出了十余项涉疫情反华议案，企图通过立法或修改1976年《外国主权豁免法》，扩大主权豁免的例外，为诬告滥诉铺平道路。不排除有更多的诬告滥诉案跟风出笼。然而，不管炮制者政治上如何操弄算计，法律上如何精心包装，借疫情向中国“索赔”的诬告滥诉图谋注定将以失败而告终，因为站在他们前面的不但有14亿坚如磐石的中国人民，还有至少三道难以逾越的法律程序屏障。

　　屏障之一：良法善治仅保护合法诉权和正当诉求

　　借疫情向中国“索赔”毫无正当性可言，属于典型的诬告滥诉，于法不容，在任何良法善治国家均不可能得逞。原告无端指责中国未履行《国际卫生条例》下的及时通报义务，故意隐瞒和知情不报，抗疫不力，应该为新冠病毒全球大流行承担责任，并试图以各种毫无根据的道听途说、恶意揣测为由对中国发起诬告滥诉。但起诉方既没有提供可裁判的事实证据，也没有法庭管辖权的适当依据，巨额索赔的诉求更是异想天开，无论在程序法还是实体法方面，均站不住脚，因为根本就不存在所谓中国政府“隐瞒疫情”和“不作为”的客观事实，国际法上也无病毒起源地国家责任的任何规定。5月9日外交部“美国关于新冠肺炎疫情的涉华谎言与事实真相”一文已给出极具说服力的回答。

　　分析新冠肺炎疫情暴发短短几个月以来美国政府所作所为的轨迹，不难看出，向中国“索赔”是美国政客有计划、有组织的政治阴谋。对内，在大选年顺应国内政治斗争的需要；对外，企图嫁祸于人，遏制中国在应对新冠肺炎疫情国际合作方面的影响力，进而遏制中国的快速发展。从今年1月中国首遭新冠肺炎疫情冲击时，商务部长罗斯公然宣称“疫情有助于加速制造业回归美国”的幸灾乐祸，到2月疫情在美暴发时总统特朗普坚称“病毒不久将神奇般消失”的漫不经心，再到3月疫情告急时国务卿蓬佩奥等政客纷纷将新冠病毒诬称为“中国病毒”的“甩锅”推责，再到4月密苏里州总检察长向中国“索赔”的诬告滥诉，凸显了一些美国政客的自私和不择手段，也暴露了诬告滥诉案背后险恶的政治目的。

　　据美国媒体披露，共和党参议院全国委员会曾于4月17日发出长达数十页的内部备忘录，授意本党候选人通过“积极攻击中国”来应对新冠肺炎疫情危机。共和党的“抹黑攻略”与密苏里和密西西比两州共和党总检察长的诬告滥诉及17州共和党总检察长的联名施压，一前一后，这难道仅是巧合吗？正如芝加哥大学国际法教授汤姆·金斯伯格指出的那样，针对中国的一系列诉讼完全出于政治目的，是右翼政客试图通过聚焦中国来掩盖美国政府自身的错误。

　　法律仅保护合法诉权和正当诉求。诬告滥诉，有违公平正义，破坏社会秩序，浪费司法资源，历来为各国法律所禁止。在美国，虽然《外国主权豁免法》允许美国受害人对在美国境内造成人身伤害、死亡或者财产损害或丧失的外国侵权行为，向该外国追索损害赔偿金，但该法明文规定不支持基于行使和履行或者不行使和履行自由裁量权而提起的任何权利要求，不管此项自由裁量是否被滥用；也不支持由于诬告、滥用程序、文字诽谤、口头诽谤、歪曲、欺骗或者干涉契约权利而引起的任何权利要求。

　　屏障之二：国际法上的主权豁免原则

　　国际法要求国家确立和行使管辖权须以属地和属人原则为基础，以依据真实联系在域外行使管辖权为辅，从而最大限度降低管辖权冲突，促进国际关系稳定和谐。国际法同时要求，各国主权平等，“平等者之间无管辖权”，主权国家不受他国的司法管辖。除非一国放弃管辖豁免，他国法院不得审理以该国国家、政府为被告或针对该国国家财产的案件；除非该国明确放弃执行豁免，其他国家法院亦不得对该国国家、政府和财产采取司法强制措施。这就是国家主权豁免原则和制度。

　　早在16世纪，近代国际法之父格劳秀斯就已指出：凡行为不属于其他人的法律控制，从而不致因其他人意志的行使而使之无效的权利，称为主权。此时的主权概念已隐含了主权国家不受他国管辖的意义。1812年美国联邦最高法院对“斯库诺交易号诉麦克法登案”的判决，是确立国家不受外国法院管辖的原则最早的国内法院判例。此后，英国法院自1820年、德国法院自1815年、法国法院自1827年、比利时法院自1840年起也都遵循这一原则，并且其逐步被其他国家所接受，最终形成一项普遍接受的习惯国际法原则。美国政府和法院有义务确保中国的主权豁免权不受侵犯。

　　尽管在国家豁免原则的适用范围上一直存在两种不同的主张和实践，但无论是绝对豁免主义还是限制豁免主义，都承认国家主权豁免原则在国际关系和国际法上的极端重要性，都承认国家的主权行为和用于政府事务的财产享有不受外国法院的司法管辖。区别只在于国家的非主权行为和用于商业目的的财产是否也应该享受豁免。因此，即使按照限制豁免主义，中国防控新冠肺炎疫情的政府行为也完全适用国家豁免原则。

　　1976年《外国主权豁免法》是美国现行有效的关于国家及其财产豁免问题的专门法律，是美国法院受理以外国或外国政府为被告的民事诉讼的基本法律依据。该法明确规定，美国法院尊重其他国家的国家管辖和国家主权豁免。外国不享有美国法院司法管辖豁免的民事诉讼仅限于该法限定的少数几项例外，其中包括：外国明示或默示放弃豁免；在美国进行或完成或有直接影响的商业活动；由于继承或馈赠而取得的在美国的不动产权利；在美国境内造成人身伤害、死亡或者财产损害或丧失的侵权行为等。2016年《反资助恐怖主义法》将豁免例外扩大至支持恐怖主义行为。而所有这些豁免的例外，在向中国“索赔”的诬告滥诉案中均不适用。中国国家和政府完全享有不受美国法院管辖的主权豁免。这早已在1982年湖广铁路债券案、2003年仰融诉辽宁省政府案、2005年莫里斯旧债案、2009年“厦船重工案”等一系列判例中得到确认。对此，美国法学界有较为一致的认识。著名国际法学家凯特纳教授特此撰文告诫说，“别费力为冠状病毒起诉中国了”。

　　屏障之三：美国外国主权豁免法的例外无一适用

　　在针对中国政府的这些诬告滥诉案中，由于被告并不是普通民事主体，作为外国政府，法院需要首先判定被告是否适用主权豁免原则。为寻求法院管辖权的依据，诬告案的炮制者们挖空心思，企图在适用1976年美国《外国主权豁免法》下的恐怖主义例外、商业例外和侵权例外规则上找到突破口，但是在法律上均难以成立。美国法学界普遍认为，此类诉讼通常是徒劳的。为了绕过法律对美国法院管辖权的限制，一些政客企图进一步在美国国会推动立法取消中国的主权豁免权，但国会必须要考虑由此可能产生的严重后果。

　　关于恐怖主义例外，美国2016年《反资助恐怖主义法》规定：一个国家如果支持恐怖主义行为且导致美国有关人员的伤害，美国当事人可以在美国法院直接起诉这些支持恐怖主义的国家。因此，只有当外国政府资助恐怖行为导致美国公民受伤或者死亡时，才构成主权豁免例外。这在本案根本就不存在。

　　至于商业例外，在本案也不适用。根据《外国主权豁免法》，构成美国法院管辖豁免例外的外国商业活动，是指某种正常做法的商业行为或某种特殊的商业交易或活动。是否是商业性的活动，应当根据行为或交易的性质决定。不享有豁免的外国商业活动仅限于诉讼是基于该外国在美国进行或完成或在美国引起直接影响的商业活动而提出的。在向中国“索赔”的诬告滥诉案中，被“指控”的中国防控新冠肺炎疫情的政府行为无疑属于政府公共管理行为，没有任何商业属性；原告与“被告”之间不存在任何基础性的商业交易关系；中国政府的抗疫行为与美国法院也没有最低限度的联系。这些都不满足限制国家豁免权的商业例外的适用条件。

　　关于侵权例外，要求中国承担侵权责任的种种指控，在法律上毫无依据。根据国际法，国家责任的产生，在受害国的损失和责任国的不法行为之间必须存在因果关系。中国对美国没有实施任何可归因于中国政府的国际不法行为，中国的防疫抗疫行为与美国因疫情大规模暴发可能遭受的人身伤害、死亡或者财产损害或丧失之间也没有任何因果关系，何来“侵权”责任？也许美国人民应该对本国特朗普政府应对疫情的不作为、乱作为以及“甩锅”推责的卑劣行径讨个说法。

　　综上所述，将新冠肺炎疫情政治化、污名化，炮制向中国“索赔”的诬告滥诉政治闹剧，不得人心。平等者之间无管辖权，根据主权平等和国家豁免原则，美国法院应毫不迟疑地驳回向中国“索赔”的诬告滥诉图谋。

　　 （作者：黄惠康，系联合国国际法委员会委员，武汉大学国际法研究所特聘教授）