为适应经济结构的战略性调整和发展新常态的需要，国务院和有关部门连续发布相关政策文件，建立公共部门与私人部门之间的合作机制，也称PPP公私合作，鼓励社会资本参与重点领域投资建设。

　　但是，在推动PPP公私合作，鼓励社会资本投资重点领域过程中，各地没有对“公共服务项目”和“非公共服务项目”做出划分和界定。而是对公共服务项目和非公共服务项目提出了相同的价格机制、审批机制、取费机制、补偿机制等实施意见。

　　国务院对重点领域的界定划分为四个方向，即公共服务、资源环境、生态建设和基础设施。这表明公共服务项目与资源环境项目、生态建设项目、基础设施项目是有区别的。虽然后者有些项目与公共服务项目有重叠有交叉，但后者中的其它非公共服务项目不能与前者完全等同起来。

　　在各地公布的数量众多的PPP项目中，除城乡供水、污水处理、垃圾处理等公共服务项目之外，更多的项目是现代农业、能源建设、开发区建设等非公共服务项目。而对这两类项目的运营和监管政策完全相同，似乎不妥，因为两者在以下政策界线上是有严格区别的。

　　第一，是审批程序上的区别。原则讲，私人投资和私人物品的生产是不需要审批的。但供水、燃气等公共服务项目有着严格的审批制度和规定。因为公共服务项目直接涉及到社会公众的健康、安全、利益等公共权益。PPP之后，虽然是私人资本、社会资本可以投资或经营重点领域项目，但重点领域中的公共服务项目的公益性并没有改革，如果把本该审批的公共服务项目的审批都放开，都改成核准或备案，将直接影响到社会公共安全和公共利益。有些地方因为是社会资本投资了，项目的规划设计、建筑施工等都由投资方自行组织设计、自己委托施工，简化了相关的审批程序。这无疑对公共服务项目的运营安全带来隐患。

　　第二，是价格管理上的区别。公共服务的价格管理是明确和规范的，非公共服务项目的价格是市场说了算的。两者在价格管理上的最大区别，在于公共服务价格是政府定价，而非公共服务产品价格是市场定价。有地方文件规定，社会资本投资重点领域，不能取得合理收益时，安排财政资金对社会资本进行合理补偿。这样的政策看上去很诱人，但落实很难。公共财政能够满足公共服务项目的支出已经不易。鼓励社会资本投资本身已经表明公共财政能力的不足。2015年始，地方政府每年到期的债务，负担着实沉重，如再有大规模社会投资的收益靠财政资金补偿，能否做到，不言自明。有些地方提出要将政府的定价权、收费权转移给项目企业，这样的做法与私人物品的生产定价如出一辙。与其如此，不如将这样的项目直接划入私人物品的生产分类中，也不需要政府的合作和参与。

　　第三，是资产处置上的区别。坚持公共服务项目资产的公有，是必要的。这不仅是政府维护社会公共权益的需要，也是实行PPP、寻求更高的运营效率的需要，因为项目是公有的，才会有BOT、TOT等合作方式，也才会有经营期限到期后的政府再次竞标委托经营过程。如果项目是私有的，就不存在再次委托了，因为私有者可以一直经营下去。即使是BOT项目，虽然在经营期间内，项目的资产可以为经营者拥有，但在收回投资且经营期限到期后，资产就不再是经营者的，而应当无偿转移给政府。也只有如此，政府才可以再次组织竞标和委托。

　　公共服务项目资产的处置需要持慎重态度。因为资产的处置权直接关系到公共服务的连续性和安全性，包括不能轻意将项目资产抵押、质押。因为一旦抵押或质押，政府将失去项目资产的处置权，失去了项目资产的处置权，又怎么保障公共服务的连续性，怎么维护公共权益？有些地方还提出公共服务项目上市和证卷化，这有悖公共服务项目的公益性，也不适宜公共服务项目的经营特点，因为社会公众在购买服务时，不仅要付出项目投资的贷款收益，还要再付出上市的股票收益。

　　公共服务中有公共产品和准公共产品，虽然有非经营性和经营性之分，但它们的基本属性是一致的，那就是它们都是公共服务都具有公益性。重点领域中投资项目，如果不加以区分公共服务项目和非公共服务项目，不仅会对公共权益带来损失，也不利于PPP公共合作的顺利推进。