在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的时代背景下，近年来国务院及相关部委密集出台系列性政策文件，大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式，地方政府也积极跟进，纷纷推介各类基础设施和公共服务项目，2015年因之被称为“PPP元年”。党的十八届五中全会进一步明确提出“创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式”、“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办，能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”。可以预见的是，在未来相当长一段时间内，政府和社会资本合作将成为我国基础设施和公共服务供给的主导模式。

　　我国当下的PPP模式改革是在政策推动和法制跟进的双重规范下展开的。除了经国务院同意、国家发改委和财政部等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》　外，相关领域的改革大多都是以规范性文件形式推动的。这种模式有利于PPP改革的快速推进，符合当前全面建成小康社会决胜阶段社会的迫切需求，但也存在着较大的法律风险。作为一种公私合作建设基础设施、提供公共服务的新机制，PPP模式要想走出当前“政热社冷”的窘境，必须实现发展理念的更新。尤其是在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的背景下，政府、市场和社会都必须树立正确的合作观，从而真正实现公私禀赋充分发挥基础上的公共服务质量提升。

　　首先，契约理念是政府与社会资本合作的基石。

　　在基础设施、公用事业和公共服务领域引入社会资本参与，不仅能够缓解政府的财政压力，而且还能实现服务质量的提升。但社会资本逐利性和公共服务公益性之间的矛盾，也增加了公私合作的潜在风险。为此，就必须通过签订契约方式努力消弭政府与社会资本合作的风险。协议签署要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，协议条款要涵盖责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容。同时，协议订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的合法权益。在协议的履行方面，政府与社会资本方都应认真履行协议条款，政府不得随意变更或解除协议。新修订的《行政诉讼法》明确将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议”的情形纳入行政诉讼受案范围中，既为政府与社会资本合作争议的法律解决提供了保障，也倒逼政府必须尊重市场规律，牢固树立契约理念和诚信意识，最大限度地防范与社会资本合作过程中的各种风险。可以说，在市场经济就是法治经济的新时代，契约理念已经成为政府与社会资本合作的精神基石。

　　其次，监管理念是政府与社会资本合作的保障。

　　基础设施与公用事业领域的公私合作往往周期较长，随着时间的推移和市场的变化，合作中的风险也会增加。为此，政府应当加强PPP项目的后续监管，建立起完备的全过程监管架构，保障政府与社会资本合作的顺利推进。一方面，政府应当树立全程监管理念，不断健全监管方式。按照时间要素，过程性监管可分为事前监管、事中监管和事后监管。其中，事前监管主要包括市场准入制度和PPP协议制度，事中监管主要包括价格监管、安全和质量监管、中期评估和应急处理制度，事后监管主要包括临时接管、终期评估和市场退出制度。另一方面，政府应当树立程序性监管理念，不断提升监管效能。PPP项目从作出决策、选择合作伙伴到签订协议、项目实施直至期限届满，往往要经历较长的时期。为此，应当将政府监管纳入程序化、规范化轨道，实现通过正当程序的优化监管，真正提升监管的实际效能，确保政府与社会资本合作沿着既定协议的框架推行。可以说，在法治政府就是监管型政府的新时代，监管理念已经成为政府与社会资本合作的制度保障。

　　再次，民主理念是政府与社会资本合作的精髓。

　　政府与社会资本合作的根本目的，在于提升公用事业和公共服务的质量，造福所有的消费者。公用事业和公共服务的质量事关全体国民的生存权和发展权，必须将公共利益的实现贯彻于政府与社会资本合作的始终。为此，政府应当秉承民主理念，充分保障公众的知情权、参与权和监督权，努力践行公共利益至上的监管和发展理念。一方面，特定的基础设施、公用事业和公共服务是否需要通过政府与社会资本合作方式提供、通过何种具体的合作方式提供，属于当地经济社会发展的重大决策事项，应当按程序向社会公开，认真听取公众的意见和诉求；　另一方面，在政府与社会资本签署、履行合作协议的过程中，应当吸收公众参与其中，通过公用事业公众监督委员会的制度平台有效弥补政府监管的漏洞，并切实监督政府监管者，从而保证公共利益的最终实现。可以说，在坚持人民民主就是坚持人民主体地位的新时代，民主理念已经成为政府与社会资本合作的思想精髓。（作者为华东政法大学教授、博士生导师）