12月14日召开的中共中央政治局会议强调，城镇化是现代化的必由之路，要坚持把“三农”工作作为全党工作重中之重，要推进农民工市民化。城镇化和农民工市民化是长期的动态过程，而“十三五”时期将是我国推进城镇化和农民工市民化的重要阶段。在这一时期，怎样处理好农民与土地的关系，值得思考。

　　改革农村土地根源于深刻的现实需求。从农民角度看，他们既要进城利用其他土地资源，也必须保有农村土地以应对市民化过程中可能出现的各类风险。由于“人地分离”，农民保留的土地必须通过让其他主体利用产生土地财产收入和社会效益；同时，其他主体对土地的利用又必不能影响农民和集体在土地上的权利及农民和集体间的关系。而且，随着我国工业化和城镇化的推进，土地作为生产要素因其稀缺性价值预期越来越高，各利益相关方间矛盾不断出现，对改革土地权利制度的需求也越来越强烈。

　　为满足这些需求，在农民工市民化进程中，必须在坚持集体所有制的基础上，对农民土地权利进行细分。一部分权利用来由农民保留用以应对风险，另一部分则需从农民手中让渡给不限于集体范围内的其他主体，以实现土地资源的利用价值。在这种考虑下，对承包地来说，坚持集体拥有所有权的同时，应将农民的使用权，也就是承包经营权分离成“承包权”和“经营权”。承包权归农户，分离出来的经营权可通过多种方式流转。与承包地类似，“三权分置”的思路还可用来改造农民其他土地权利，比如农民的宅基地使用权可以分离为“分配权”和“建筑居住权”。

　　在“三权分置”思路下，农民承包地的“承包权”和宅基地的“分配权”可以为他们在市民化进程中提供保障。保留这两项权利尤其要注意两个方面。一个是权利的取得，即在集体所有制之下，农民基于其集体成员身份的分配或者继承。另一个是权利的退出和消灭，如农民进城后主动向集体退还土地，或者因为国家征地、自然灾害土地权利灭失。市民化进程是一个漫长的动态过程，只有在这些方面切实保障农民权利，他们才能够抵抗可能发生的变化和风险。

　　在“三权分置”思路下，可以将“经营权”和“建筑居住权”作为权利客体构建农民的土地财产权。事实上，我国《民法通则》已经把农民的承包经营权明确界定为一种财产权。而对财产所有权的一般规定是，财产权利主体对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。但在实践中，由于受制于集体所有制，承包经营权的财产权利一直不能真正赋予农民。通过对农民土地权利的分离改造，有望让承包地的经营权和宅基地的建筑居住权真正为农民享有。如此一来，农民可通过让渡“经营权”和“建筑居住权”实现其土地财产权利，其他更广泛的主体利用也将实现土地资源的更高效配置。但就目前来看，改革土地权利仍存在一些理论疑惑和实践障碍，如何让构想落地，考验改革智慧。

　　（作者系国家发改委经济体制与管理研究所综合研究室副主任）