公众对环境恶化的现状极为不满,很容易把怨气撒向具体的行政执法部门,在行政问责的实务中,一旦出现了重大环境污染事件,环保部门首当其冲被当作替罪羊

　　9月23日,环保部发布《环境监察稽查办法》提到,因执行上级环境保护行政主管部门不当或错误的指示、批复,致使行政执法行为违法或者不当的,由作出指示、批复的上级环境保护行政主管部门承担责任。环境保护部自2010年起,在全国范围内启动环境监察稽查试点工作,并发现各地在环境执法中各种不规范问题(9月24日《京华时报》)。

　　一起公正而严肃的行政执法,不但可以对环保违法行为依法给予惩治,以彰显法律的尊严和权威,还可以对其他类似行为形成震慑,以达到惩一儆百的效果。然而现实中,环境问题层出不穷,“在眼皮底下的违法”不乏其例,其间除了将违法企业视为“衣食父母”的权力寻租之外,还囿于各种各样因素的干扰,比如办理各种人情案、关系案,还有上级不当指示、批复导致执法不公和执法不力,形成事实上的纵容等。

　　按照既有的行政责任追溯体系,究下不究上似乎已成惯例,因指示或者批复错误导致的徇私枉法或者执法不公,其后果往往由承办的人员或者单位所承担,几乎不溯及发出指令的上级。正是“指令错误不担责”的问责体系,给权力干扰环保执法预留了空间,上级指示和批复中掺杂了太多的个人因素,甚至为个人干预办案创造了条件。执法办案受到的干扰太大,环保执法无以做到独立性,执法人员的积极性受到打击。以至于有人感叹:“执法难,难于上青天。”一些地方环境污染严重,地方环保部门无所作为,其背后的执法生态很值得审视。

　　公众对环境恶化的现状不满,很容易把怨气撒向具体的行政执法部门,在行政问责的实务中,一旦出现了重大环境污染事件,环保部门首当其冲被当作替罪羊。然而,环保执法的环境如何,有没有独立性却很少得到关注。由于环境执法的法治不彰,受干扰的因素太多,使得既有的环境执法机构无以发挥更大的作用,大量的环境违法行为被迁就纵容,也就导致了生态环境的进一步恶化。更重要的是,在生态环境让位于经济利益的指导思想下,大量的上级干预和指示,直接束缚了环保执法者的手脚,结果执法者反倒沦为污染企业的保护者。

　　行政执法面临的这种尴尬状况,在其他行政执法中同样大量存在,比如食品安全、安全生产等领域,最后的结果就是导致安全事件高发,社会付出了沉痛的代价。鉴于此,才有了行政执法体系条块分割的体制之争,也才有了环境部门要实行垂直管理的改革构想。解决问题的根本则在于,如何明确责任权利,如何做到权责对等,让发出错误指令者承担应有的连带责任,让每一种行政行为都要承担应有的风险,这既是基本的权责要求,也是避免执法干扰和以权压法的必然选择。

　　从某种意义上讲,错误指示须担责不过是还原了某种常识,属于现代政治伦理的基本表现。尽管如此,这样的规定依然具有极为重要的现实意义,不仅对于环保执法具有标志性意义,对于其他行政执法也具有借鉴价值。