今年政府工作报告和国务院日前批转的《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》均提出“抓紧实施户籍制度改革”。目前，全国至少已有16个省份正式出台了本省份的户籍制度改革意见，其中，多地明确提出“取消农业户口与非农业户口性质区分”的时间表，并明确建立落实居住证制度，但多数未明确可享受公共服务所需要的条件。

　　户籍改革是党的十八届三中全会决定的重大改革事项，这项改革在不断完善顶层设计后，自上而下得到逐步推进。去年7月，国务院印发了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，12月又印发了改革意见重要的配套政策《居住证管理办法(征求意见稿)》，故而按照户籍改革推进的日程表，近时段各地相继出台省级户籍制度改革意见，并不令人意外。

　　户籍改革的核心是权利平等。国务院户籍制度改革的意见指出，建立居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。《居住证管理办法》征求意见稿提出，9项基本公共服务、6项便利实行“同城同权”，这些都是户籍改革的方向与路径。不过，需要指出的是，这些都不是推动户改的动力。

　　户籍改革真正考验的是直接提供公共服务的市和县。中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》测算显示，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，这个成本在大城市会更高。深层推动户籍改革，如何使得市与县加大投入，逐步增加公共服务资源的供量，提升公共服务均等化的承载能力才是关键。

　　显然，户籍改革到了省级该如何指导和推动户改在市县落实的时候，其中，出台省级户籍制度改革意见恐怕是重中之重。然而，从报道来看，多地的意见对公共服务的设计语焉不详。多数省份没有提出可享受公共服务所需要的条件，少数省份列出了基本条件，但没有明确可享受公共服务的范围。有分析认为，这与《居住证管理办法》还没有正式落地有关，应该归咎于顶层设计缺乏。若如此，又何必急于一时出台省级改革意见呢?

　　户籍改革需要顶层设计，更需要底层促动。笔者认为，各地的情况不同，城市大小各异，经济实力千差万别，制定省级户籍改革意见，应当结合自身的实际，没必要照搬上位的规定，在方向大致确定的情况下，铺密推进的轨道，增强市、县户改的动力，而不能仅仅充当户籍改革政策的“二传手”。

　　一方面，应该实行分类指导。对超大城市、省会城市、中等城市、县级城市，分别提出户改的方向和实现公共服务均等化的条件等指导意见。

　　另一方面，要完善推动户改的配套措施。在社会保障、义务教育、高考制度等方面细化衔接，同时，适当地建立“人口城市化”公共资源配置投入的负担机制，调动县市执行户籍改革的积极性，赋予政策相应的“含金量”。