现状 形式法治亟待转入实质法治

　　立法所建构的大体仍是一个形式上的法治政府，距离以尊重公民权利为归依的实质性法治政府仍有差距。

　　法治政府建设一路走来，取得了不小的成就。尤其是1982年宪法颁布后，国家制定了大量规范政府活动的重要法律，如国务院组织法、地方人大和地方政府组织法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、立法法、治安管理处罚法、行政许可法、公务员法、突发事件应对法、行政强制法等，使政府管理在主要领域都有法可依。2015年修改后的新环保法和新食品安全法实施，无论是对违法相对人的处罚还是对行政部门的责任设定，都堪称“史上最严”。这些都为建设法治政府奠定了良好基础。

　　但也要看到，立法所建构的大体仍是一个形式上的法治政府，距离以尊重公民权利为归依的实质性法治政府仍有差距。不久前发布的《中国法治政府评估报告2015》显示，地方层面的法治政府建设整体水平仍然不高，100个城市中有38个城市的法治水平不及格。法治政府意味着“正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除”，如果不从根本上解决权大于法、以言代法、按土政策施政等违法行政现象，就会严重影响公民权益。实践中，诸如“馒头办”“政府部门副职超编”“临时工执法”等现象，都说明法治政府建设还存在不少短板。

　　以实质标准衡量，我国法治政府建设面临的主要问题有：一是对行政权力的法律控制不足。现有立法主要是行为立法，一部法律只能规范一类行为，而现代政府公共治理形式多种多样。行政组织法是对权力的源头上进行控制，行政程序法从权力运行的过程进行控制，这两方面的立法比较欠缺，政府权力控制存有漏洞；二是政府执法回应公民权利诉求不够。尤其在平等权、环境权、自治权、安全权益等方面，公众的诉求日益高涨，但执法力度和效果尚不尽如人意，政府回应风险社会的公共治理需求上、经济发展与环境保护等利益平衡上还有不足；三是政府官员的法治思维和法治意识不强。处于法治“关键少数”地位的领导干部，不少仍将法治停留在文件上、讲话中，没有融入到头脑和工作中，甚至在个别情况下，不惜铤而走险，牺牲法治。

　　展望 打造法治政府需要人人参与

　　自上而下的路径需要强化领导职责。自下而上的路径则需要进一步激发来自民间的庞大力量。

　　《纲要》提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，吹响了未来五年基本建成法治政府的“决战”号角。建设法治政府是一项系统工程，任务重、举措多，我认为最紧要之处在于：

　　一是在立法上扎紧政府权力的制度笼子。重点是建立健全行政组织法，实现对权力的源头性控制。《纲要》规定了许多措施，如深化行政审批制度改革，大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度，优化政府组织结构等，这些举措的最终指向是一套科学完备的行政组织法。现行《国务院组织法》1982年制定以来三十多年未修改，且只有11个条文。欲实现改革中部门职能调整和执法权法定化目标，首先须健全完善组织法。同时，还应完善行政程序法，对政府决策、执法程序进行普遍性规范，彻底纠正行政执法不严格、不常态、不平等的现象。

　　二是实行科学严密的指标牵引和考核评价。自上而下的行政主导型模式下，需要建构一套法治政府指标体系作为抓手，实行法治政府考核评估，以此推动下级政府部门严格依法行政。《纲要》就此提出了法治政府的衡量标准：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。围绕这几方面的衡量标准，需要在各地设计和应用法治政府指标体系的基础上，建设统一的法治政府建设指标体系和考核评价机制。

　　三是积极拓展行政诉讼制度的监督功能。行政诉讼是对法治政府最强有力的监督，也是公民对抗行政强权的救济通道。《行政诉讼法》实施以来，全国法院共受理一审行政案件200多万余件，涉及70多个行政管理领域。《行政诉讼法》修改后，在受案范围、审查限度上进行了较多改进，但司法对抽象行政行为的监督依然存有障碍，政府部门之间的权限分歧无法通过司法方式解决。近日，有关检察机关就山东省庆云县环保局、贵州省锦屏县环保局和福建省清流县环保局提起环境行政公益诉讼。立足法治长远需要，我们应当充分重视并依靠行政诉讼，不断拓展其在监督政府依法行政、倒逼法治政府建设的制度功能。

　　四是极力凝聚法治政府建设的核心动力。自上而下的路径需要强化领导职责。《纲要》在保障措施里明确提出党政主要负责人要做第一责任人，为此要通过一套严格的问责机制和高效的奖励机制，促使“一把手”真正把法治政府建设摆在工作全局的重要位置，纳入官员的考核评价体系。自下而上的路径则需要进一步激发来自民间的庞大力量。互联网时代，不妨借助网络等平台，吸收更多的公民参与到法治政府建设中来，在各种表达、参与、监督行动中，将法治政府从纸面落入生活。

　　本版撰文傅达林