党的十八届四中全会提出，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

　　社会治理过程中的法治保障，不是简单地“用法治去保障”，更不是将法律视为一种工具去推动和保障社会治理目标的实现。而是“以法治为保障”的社会治理，这就要求社会治理各类主体在遵守法律规定、尊重法治精神、遵循法制逻辑的前提下，坚持以法治精神来引领社会治理，以法治思维来谋划社会治理，以法律规范来实施社会治理，以法治标准来评价社会治理，以法治秩序的实现作为社会治理的目标，最终形成在法制轨道里实现社会良治的法治化过程。

　　因此，依法治理是社会治理的内在要求，法治是社会治理的基本方式，法治化程度越高，社会治理越接近善治。

　　社会治理过程中的法治困境

　　确立和实施依法治国基本方略以来，法治国家、法治政府建设已经有了一定基础，比较而言，法治社会建设仍是法治中国建设的一个短板。

　　（一）在社会意识层面。集中表现为民众权利意识高涨，但责任意识、义务观念相对滞后，在涉及个人利益问题上常常难以做到理性表达诉求，甚至非法维权。民众利益日益多元，但协调机制尚不健全，难以发挥民众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治作用，一些群众性组织还难以做到依法自治。民众更熟悉和遵从人情道德而不是法律来规范自己的言行，更愿意托人情、找关系来解决自身纷争，信奉“打官司就是打关系”、“讲法律不如讲人情”。

　　（二）在制度体系层面。集中表现为虽然中国特色社会主义法律体系初步形成，并支撑起法治中国建设的“四梁八柱”，但制度的总供给仍不足，特别是社会领域的法律制度尤为短缺。一些已经实施的法律制度太粗，如同“牛栏关猫”，还没有建立一整套配套制度体系，可执行性差，往往解决不了实际问题。典型的现象就是全面立法、普遍违法、选择性执法。

　　（三）在政府法治层面。集中体现为在一些领导干部的观念中还是秉持公权至上的信条，民众与政府始终处于不平等的地位，“民告官”依然很难。政府掌握绝对公共权力，在社会资源配置中起决定性作用，“有形之手”依然伸得很长，政府职责边界不清。无限政府、全能政府导致政府成了“千手观音”，政府法定职责难以得到全面履行。

　　（四）在司法公正层面。集中体现为民众对社会公平正义的期盼日益强烈，但司法活动难以做到让人民群众在每一个案件中都能感受到公平正义，不同环节、各种形式的司法错误和执法瑕疵严重影响着民众对司法公正的信仰。

　　社会治理法治化的实现路径

　　实现社会治理法治化，最根本的是要摒弃法律工具主义思想，坚持法治作为实现和保障社会公平正义这一价值目标，切实发挥法治在规范主体行为、维护社会秩序、化解社会冲突中的作用，以法治来凝聚改革的共识，不断创新社会治理体制机制，最大限度实现社会良好治理。

　　（一）以科学立法为先导，进一步夯实社会治理的制度支撑。最核心的就是健全完善中国特色社会主义法律体系，重点是加快对社会领域立法，着力解决社会治理过程中法律依据不足、制度机制短缺问题。健全对行政法规、政府规章、地方性法规和重要的执法规范性文件的备案审查制度，着力解决法律制度体系内部因配套性和协调性差而影响实施效率的问题。逐步增加有地方立法权较大的市的数量，推动各地在城市建设、市容卫生、环境保护等方面的立法权，充分尊重各地在社会治理过程中的差异性，着力解决因地方差异导致一体施行相关制度所造成的不适和缺憾。积极推进立法的精细化，更加强调法律的可执行性，不是为了立法而立法，着力解决所制定的法律管不管用、适不适用、能不能解决实际问题的问题。

　　（二）以严格执法为保障，进一步凸显政府在社会治理的主导责任。最核心的就是简政放权，重点是打造责任政府、服务政府和法治政府，充分发挥各类社会组织的作用，着力解决全能政府、无限政府的问题。持续推进行政审批制度改革，适时公布各级政府的权力清单，逐步推进负面清单管理模式，着力解决政府行使权力公开性、透明性不够的问题。继续推进行政执法体制改革，相对集中行政执法权，更加重视行政管理程序和行政执法程序建设，着力解决行政活动特别是行政执法工作的随意性、选择性的问题。加快行政复议法、行政诉讼法的修改工作，充分发挥行政复议制度在化解行政争议中的作用，强化司法对行政的监督，着力解决政府“一股独大”和行政成本高、管理效率低的问题。深入推进依法行政，坚持依法决策、依法履责、严格执法、依法化解纠纷，稳步推进法治政府建设，重点加强市、县法治政府建设，确保法治政府建设目标如期实现。

　　（三）以公正司法为依归，进一步筑牢社会公平正义的最后一道防线。最核心的就是确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，重点是深化司法体制改革，着力解决制约公正司法的体制性障碍、机制性问题和保障性困扰。坚持司法为民，完善及时有效的权益保障机制，确保每一个受到侵害的权利都能得到相应的保护和救济，确保每一个违法犯罪行为都能得到应有的制裁和惩罚。坚持司法便民，健全畅通有序的诉求表达渠道，确保每一个公民都能获得必要的法律帮助和司法救助，着力解决好老百姓打官司难的问题。坚持司法公开，及时回应民众对司法公正的关注和期盼，借助现代网络媒体技术，主动接受各方面的监督，用老百姓看得见的方式来实现司法公正。深化司法改革，既要坚持依法改革、试点先行、稳步推进，更要态度坚决，敢于啃硬骨头，锲而不舍、久久为功。

　　（四）以全民守法为基础，进一步巩固社会治理的法治基石。所谓的全民守法，就是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须以宪法和法律为根本活动原则，并负有维护宪法和法律尊严、保障宪法和法律全面实施的职责。依法推进社会治理，最核心的、也是最根本的就是如何形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在全社会倡导有问题依靠法律来解决的氛围，着力解决大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决的现象。持续开展法制宣传教育活动，不仅仅把法律知识交给民众，更重要的树立民众对法律的信仰，要让每一个人都明白，法律不仅仅代表着权利，更重要的是一种责任和义务；权利可以怠于行使甚至放弃，但责任和义务必须及时、有效、充分的履行，努力让法治成为人们的一种生活方式。坚持违法必究、执法必严，加大对各种违法行为的惩处，决不让违法者获利，坚决让守法者得益，努力形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，着力解决“违法成本低、守法成本高”的问题。

　　依法推进社会治理应秉持的理念

　　依法推进社会治理必须充分发挥各级党委的领导核心作用和各级政府的主导作用。各级领导干部是依法推进社会治理的中坚力量，在创新社会治理体制、实现社会治理法治化过程中肩负着特殊的作用，其法治信仰、法治意识和法治观念如何，直接关系到整个社会治理法治化的进程和效果。

　　（一）坚持敬畏法律。这是维护宪法法律权威的思想基础。敬畏法律就是要时刻铭记法律面前人人平等，遵守法律没有特权，执行法律没有例外。因此，对宪法和法律保持敬畏之心，与对人民的敬重、对民意的尊重具有一致性。而一些领导干部违法犯罪真正缺的不是法律知识，而是对法律的敬畏、对人民的敬重。各级领导干部要敬畏法律对自身权力的约束，用法律为自己的权力画一个清楚的边界，用权须于法有据，施政须依法而行，真正把自己放在法律之中，而不是法律之外，更不能放在法律之上，找到自己行使权力的上线。要敬畏法律对公民权利和社会公共利益的保障，时刻铭记宪法和法律是写满人民权利的一张纸，谨慎地将自己的权力用对头、使到位，找到自己行使权力的下线。

　　（二）坚持信仰法律。这是确保法律全面正确实施的认识基础。法律不被信仰，它将形同虚设。真正好的法律不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是深深地铭刻在每一个公民的内心里。只有对法律的信仰达到民众发自内心的对法律的认同和自觉接受的程度，才不会因为现实中存在着某些不公现象而对法治失去信心，这将是法治建设的最坚实的力量来源。各级领导干部要带头树立对法律的信仰，成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，矢志不渝地走法治之路。始终坚持把对法律精神的依归、对法律原则的遵从、对法律规定的践行、对法律逻辑的自觉，贯穿于想问题、作决策的全过程、各环节，真正把“合不合法”、“符不符合程序”这些法言法语当作自己的口头禅和座右铭。

　　（三）坚持尊重司法。这是树立司法权威、提升司法公信力的制度基础。在立法、行政、司法权三种权力架构中，司法始终处于较弱的一方。从世界不同国家的情况看，行政机关的直接介入和强力维护是树立司法权威的最有力支撑。反过来，树立和维护司法权威实际上就是树立和维护宪法法律权威和国家权威、政府权威。各级领导干部必须遵从司法的规则和程序，在行政诉讼案件中能够主动出庭应诉，自觉维护司法机关和司法活动的中立地位与客观认定，不要曲解司法规则，尤其不能干预司法活动。必须尊重司法的裁决和判断，自觉服从司法机关的事实认定与法律适用，自觉执行已经生效的法律文书，绝不能以任何理由敷衍推诿。必须发挥司法的定争止纷功能，坚持法律问题必须通过法律途径来解决，尽量减少直至杜绝用行政手段来推进涉法纠纷的解决。

　　（四）坚持法律底线。这是领导干部依法履责、依法尽责、依法追责的观念基础。法律是最底线的道德。坚持法律底线不逾越，这是法治社会最基本的道德标准。法治规范公民个人的行为，但更制约政府的行为，并视规范和限制公权力为圭皋。各级领导干部不要去行使依法不该由自己行使的权力，明白自己的权力来源，更要清楚自己权力的边界，尤其不能越界行使自己的权力。不要去干预依法自己不能干预的事，坚持依法全面履行自己的法定职责，坚决做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。不要以言代法、以权压法、徇私枉法，自觉带头守法，模范严格执法，把法治精神、法治意识、法治观念熔铸于自己的头脑之中，体现于日常行为之中。

　　总之，运用法治思维实现社会治理法治化，这是推进国家治理体系和治理能力现代化改革总目标的重要组成部分。全面推进法治中国建设，把法治国家、法治社会、法治政府一体建设，必将有力地促进法治社会建设进程，为社会治理提供更加坚实的法治保障。（作者系司法部法制司副司长）