党的十八届五中全会强调“坚持绿色发展，着力改善生态环境”。“有度有序利用自然，调整优化空间结构，划定农业空间和生态空间保护红线”。划定生态保护红线的部署和要求是生态文明建设的重大制度创新，生态保护红线是指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限值，以维护城市生态安全及经济社会可持续发展。“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”。生态保护红线可划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。

　　生态功能保障基线

　　生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线和生态环境敏感区、脆弱区生态红线。纳入红线的区域，禁止进行工业化和城镇化开发，从而有效保护城市珍稀、濒危并具代表性的动植物物种及生态系统，维护重要生态系统的功能。禁止开发区生态红线范围可包括自然保护区、森林公园、风景名胜区等，特别是自然保护区应全部纳入生态保护红线的管控范围，明确其空间分布界线，其他类型的禁止开发区根据其生态保护的重要性，通过生态系统服务重要性评价结果，确定是否纳入生态保护红线的管控范围。通过生态服务功能重要性评价，将重要性等级高、人为干扰小的核心区域划定在重要生态功能区红线范围内。

　　重要生态功能区红线的划定，既可保护生态系统中提供生态服务的关键区域，也能够从根本上解决资源开发与生态保护之间的矛盾。生态敏感区、脆弱区红线划定范围可包括生态系统结构稳定性较差、对环境变化反应相对敏感、容易受到外界干扰而发生退化、自然灾害多发的生态敏感和脆弱地区。通过对区域生态环境敏感性进行等级划分，将敏感性等级高、人为干扰强烈的核心区域划定为生态保护红线的管控范围。生态环境敏感区、脆弱区红线划定后，将为城市人居环境安全提供生态保障，为协调区域生态保护与生态建设提供重要支撑。

　　环境质量安全底线

　　环境质量安全底线是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存的基本环境质量需求的安全线，包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线。环境质量达标红线要求各类环境要素达到环境功能区要求，具体而言，要求大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量等均符合国家标准，确保人民群众健康安全。污染物排放总量控制红线要求全面完成减排任务，有效控制和削减污染物排放总量。环境风险管理红线要求建立环境与健康风险评估体系，完善环境风险管理措施，健全环境事故处置和损害赔偿恢复机制，推进环境风险全过程管理。建立突发性污染事故应急响应机制，完善突发环境事件应急管理体系，加强环境预警体系建设，确保将环境风险降至最低。

　　自然资源利用上线

　　自然资源利用上线是促进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源高效利用，不应突破的最高限值。自然资源利用上线应符合经济社会发展的基本需求，与现阶段资源环境承载能力相适应。能源利用红线是特定经济社会发展目标下的能源利用水平，包括能源消耗总量、能源结构和单位国内生产总值能耗等。水资源利用红线是建设节水型社会、保障水资源安全的基本要求，包括用水总量和用水效率等；土地资源利用红线是优化国土空间开发格局、促进土地资源有序利用与保护的用地配置要求，使耕地、森林、草地、湿地等自然资源得到有效保护。

　　建立生态红线管控制度

　　划定生态保护红线容易，但落实推进难，为保证划定的生态保护红线能落实到具体的空间，建议：

　　一是建立生态红线配套法规体系，建立有利于生态保护红线实施的城市空间规划体系，全面实施国家、省主体功能区规划，建立功能区差别化的区域开发和环保准入、环境管理机制。健全生态环境总体规划与国民经济发展规划、土地利用总体规划及城市规划等多规划融合机制，落实城市空间用途管制。完善城市空间规划体系，建立国土空间开发保护制度，落实城市空间用途管制，探索大面积连片城乡生态用地永久保护制度，建立城市生态用地差别化管理机制。

　　二是除符合选址条件的重大道路交通、市政公用、公园和旅游设施及特殊项目，禁止在基本生态红线内进行建设。红线内已建合法建筑物、构筑物，不得擅自改建和扩建，红线范围内的原农村居民点应依据有关规划制定搬迁方案，逐步实施。

　　三是生态红线内的公共绿地、防护绿地、生产绿地、居住区绿地、道路绿地、风景林地，必须按照城市绿化条例等标准进行绿地建设。红线内不得违反法律法规、强制性标准以及批准的规划，不得进行对生态环境构成破坏的开发与建设行为，绿化建设项目须在城市生态绿地控制线内选址建设，以有效保障城市生态安全。

（作者为广州市社会科学院经济研究所所长、研究员）