失业保险制度从建立之初就承担着保障生活和促进就业的双重使命，兼具社保和就业双重属性。制度的“保生活、防失业、促就业”功能三位一体，缺一不可，形成了保生活是基础、防失业是重点、促就业是目标的功能格局。失业保险制度要通过完善法规，加强顶层设计；创新体制机制，完善制度体系；扩大覆盖面等措施推进改革，促进制度更加规范、便捷、高效。

　　失业保险制度的发展现状

　　（一）失业保险制度法规政策体系不断完善

　　1986年，国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》标志着全国统一的失业保险制度建立。1993年，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，在覆盖范围、资金筹集、保险水平及组织管理模式等方面做出了相应的调整和完善。1999年，国务院颁布《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，确立了我国失业保险制度的基本框架。《失业保险条例》发布之后，制定出台了一系列配套政策、措施，各地也以人大立法或发布政府规章的形式出台实施办法，细化政策措施，为制度实施奠定了基础。2007年8月，全国人大审议通过了《就业促进法》，明确规定“国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业”。2010年10月，《社会保险法》审议通过，其中第五章对失业保险的覆盖范围、基金来源、享受待遇的条件、失业保险金的标准、领取期限和申领程序、失业人员医疗保险和遗属待遇、失业保险关系转移接续等作了规定。《社会保险法》的颁布实施，为修订《失业保险条例》提供了法律依据。2017年11月，《失业保险条例》完成修订并公开向社会征求意见，修订后的《失业保险条例》颁布实施后，标志着失业保险制度进入了一个新的发展阶段。

　　失业保险制度建立以来，一直采取中央和地方分层管理的制度模式，由国务院通过行政法规对制度进行顶层设计，明确制度相关方权责、关系协调机制、制度运行机制和基本行为规范，由省级地方政府在既定制度框架下基于各地情况对各项政策措施进一步明确和细化，确保政策措施易于落地和可操作，也保证了政策统一性和差异灵活性的有机结合。

　　（二）失业保险理念不断创新与功能不断拓展

　　失业保险制度从建立之初就承担着保障生活和促进就业的双重使命，因此，失业保险制度既是社会保险制度的重要组成部分，又是积极就业政策的重要内容，兼具社保和就业双重属性。这种特殊性，决定了失业保险制度的目标优先体现在其社会功能属性，不仅要保障失业人员的基本生活，更要通过提升失业人员就业能力和提供更多适合失业人员的就业岗位帮助和促进其就业。同时，还要利用失业保险基金激励和帮助有困难的参保单位稳定就业岗位减少裁员，帮助参保职工提升岗位技能预防失业。

　　这种制度设计和实践，体现了政府对失业保险制度的基本价值追求，也决定了失业保险的功能不是单一功能而是多元功能，“保生活、防失业、促就业”三位一体，缺一不可，形成保生活是基础、防失业是重点、促就业是目标的功能格局，这是具有中国特色积极的失业保险制度的显著特征。

　　失业保险制度的完善和发展

　　失业保险制度的完善应坚持以人民为中心的发展思想，坚持以人为本，就业优先的制度目标，按照党的十九大提出的“实现更高质量和更充分就业”“全面建成多层次社会保障体系”的要求，推动失业保险从保生活向促就业拓展，从失业帮扶向预防失业拓展，从失业人员向所有参保职工和用人单位拓展，通过扩面提质，从源头上减少失业，稳定就业。

　　（一）失业保险制度面临的新形势

　　新时代，机遇与挑战并存。

　　经济高质量发展需要更高质量与更充分的就业。因此，就业和社保政策取向更加积极的就业社保政策。解决就业结构性矛盾将成为就业工作的核心，其基本手段将是通过产业结构优化升级带来更多优质岗位以及通过健全产教融合的现代职业教育体系大力提升劳动者素质，在此基础上提升人力资源市场劳动力资源的配置效率。因此，要充分发挥失业保险基金在职业培训中的作用，通过实施“援企稳岗”“技能提升补贴”等促就业、防失业的失业保险政策措施，进一步增强用人单位市场培训主体作用和参保职工参与培训的积极性。

　　在经济的高质量发展中，转换经济发展方式和新旧动能是关键。首先，随着信息技术发展、移动互联网与传统产业的不断跨界融合发展，新的就业形态不断出现，给原有稳定、清晰、规范的劳动关系带来更多不确定性和复杂性。如何将这部分新就业形态中的从业人员纳入失业保险政策体系，是现行失业保险制度的重要课题。其次，在产业结构调整和优化升级中，解决去产能以及技术升级中受影响职工的转岗和分流安置是关键，如何保生活、促就业、防失业是考验政府就业和社会保险政策的基本命题。

　　新时代，改革与创新并重。

　　建立现代经济体系、推动经济高质量发展，离不开产业转型升级，离不开科学技术的进步提高，更离不开人力资源优化升级。升级的动力来自企业自我革新和完善，并由此形成发展新动能。但升级的阻力是体制机制的障碍，即现有制度在一定程度上还不适应企业改革和产业升级带来的经营管理风险和职工失业风险，如信息技术和平台经济带来的新业态，以及服务于新业态的新就业形态，政府的监管和服务如何适应新业态和新就业形态的需要。如何将这部分就业群体纳入就业和社保体系，尤其是失业保险体系，如何进行就业失业状态认定、如何提供便捷的参保和待遇申领服务。改革和创新是唯一的出路，通过深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革，对失业保险制度从管理和服务理念到管理和服务内容、方式、能力、标准和载体等方面的改革和创新，确保失业保险基金管理规范、安全、高效，失业保险服务规范、便捷、高效。

　　（二）失业保险制度改革面临的任务

　　完善法规，加强顶层设计。失业保险制度的功能定位随着实践探索不断完善和清晰。2008年12月，中央经济工作会议明确提出，完善失业保险制度，既要保障失业人员的基本生活，又要充分发挥失业保险基金预防失业、促进就业的作用，标志着失业保险制度功能上的重大变化，预防失业成为稳定就业的重要举措。实践表明，援企稳岗、技能提升补贴两项政策，成为失业保险预防失业的两大实招。要实现更高质量和更充分就业，其根本途径就是通过就业能力提升来缓解就业结构性矛盾。失业保险以保障生活为基本、促进就业为手段、预防失业为目标的三位一体功能应进一步通过法规得以明确。因此，有必要通过完善相关法规强化顶层设计，引导和加快推进失业保险制度深化改革，进一步放宽对基金支出项目的控制，给予省级政府更大的自主权；进一步明确和规范失业保险经办机构和经办业务；进一步明确分阶段提高统筹层次和建立中央调剂金制度；进一步扩大失业保险受益面等。

　　创新体制机制，完善制度体系。按照党的十九大提出的全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系的总要求，完善失业保险制度重点应是加强体制机制创新。重点要理顺经办服务体制，健全失业保险经办服务规范；提高统筹层次，加快推进失业保险基金全国统筹，提高基金的互济能力和可持续支撑能力；尽快完善失业保险关系转移接续办法，实现参保人员全国自由流动就业；建立稳定常态化的失业保险待遇和费率调整机制，提高失业保险适应经济和就业形势变化的能力；健全全国统一失业监测预警机制。

　　扩大覆盖面。为适应产业结构调整和产业升级以及当前新业态和新就业形态发展要求，失业保险制度应努力使更多用人单位和劳动者纳入到失业保险体系中来，使更多劳动者受益。目前，按照《失业保险条例》规定，参保范围基本涵盖了与单位建立劳动关系的职业人群。但当前制度的覆盖范围还较窄，大量灵活就业人员、离校未就业大学生尚未纳入制度体系。另外，对非本人意愿中断就业的劳动者以及因需要照顾老人、孩子及病人而暂时中断就业（未解除劳动关系）的劳动者，这部分群体也应逐步纳入失业保险体系。

　　（作者为中国劳动和社会保障科学研究院失业保险研究室主任）