党的十八届三中全会《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，我省义乌等15个县（市、区）列入全国农村宅基地制度改革试点，围绕构建“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的制度体系，深入开展探索实践。

　　最近，省政府参事室调研组围绕进一步完善农村宅基地用益物权、建立有偿退出机制，从而释放农村沉睡资产、增加农民财产性收入、优化城乡土地资源配置、推进城乡一体化发展这个主题，对省内外若干地方在宅基地制度改革，特别是建立完善退出流转机制方面的探索实践，进行了深入调研。

　　省内外试点地区的探索实践

　　调研表明，近年来，重庆、广东、江苏、四川、安徽等地相继制定了集体建设用地和宅基地流转的办法，以试点的方式推动宅基地制度改革。从推动力量和方式看，大致有四种：一是政府主导型，如江苏无锡的“双置换”、浙江嘉兴的“两分两换”；二是村民自发型，如四川郫县的“五自”模式；三是企业推动型，如湖北钟祥市的宅基地置换项目；四是市场配置型，如重庆地票模式。

　　择要来说，这些地方的创新做法主要有：嘉兴通过“分与换”推进集中居住；义乌推进新社区集聚和探索“集地券”制度；江西余江积极探索有偿使用和退出机制；成都以统筹城乡综合改革推进农村产权流转；重庆实行地票制度，为农民自愿有偿退出宅基地开辟了制度通道。

　　创新宅基地退出机制要着力把握几个关键

　　要以赋予宅基地更多权能为基本取向。现行宅基地权能的规定，包括占有、使用、转让、出租等，但所有权能的实现都限制在本集体经济组织成员范畴内。在市场化和城市化深入发展的条件下，过度限制宅基地的流转交易范围，违背了物尽其用原则，不利于土地资源效益发挥，一定程度上限制了农民的财产权利，固化城乡二元结构。特别在经济发达地区，宅基地的保障功能有所弱化，资产功能不断凸显，隐形非法交易不同程度存在。应当顺势而为，因地制宜推进改革，最根本的是要正确处理好宅基地的福利性与财产性、保障功能与资产功能的关系，核心是赋予宅基地更多的权能，这是推进宅基地制度改革的关键。

　　要以维护和发展农民土地权益为引领。调研中了解到，农民对宅基地较为典型的诉求，主要有三：一是有一处安身之所，希望通过改革改善生活居住条件；二是有一份稳定的财产性收入，希望通过改革将沉睡的死资产盘成活资本；三是有一本能保障权利的不动产权证，使自己的农村住房拥有完全产权，在遇到资金困难时可以随时抵押融资。开展宅基地制度改革，就是要以实现好、维护好、发展好农民土地权益为指引，保障宅基地权利，完善宅基地权能，使农民群众在这项改革中增添获得感。

　　要探索宅基地权益保障的多种实现形式。“一户一宅”的保障模式是不可持续的，要鼓励有条件的地方积极推行公寓高层、联排多层、货币化安置等户有所居的多种实现形式，鼓励通过建设农民保障房等形式将农民纳入住房保障体系。要通过改革宅基地取得、权利和管理制度，实现从“一户一宅”向“户有所居”、从永久无偿向有期有偿、从无流转向有流转转变，引导农村人口向城镇集聚、要素资源向城镇集中、产业重点向城镇集合。

　　要统筹协调农村各项综合配套改革。宅基地的流转退出与取得、有偿使用、规划管理等相互关联，与农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农民住房财产权抵押担保相辅相成，与户籍制度改革、农村综合改革、新型城镇化推进互为因果，要统筹协调，总体设计，增强改革的系统性、关联性和耦合性，形成改革合力。

　　推进我省农村宅基地流转退出的对策建议

　　农村情况千差万别，推进宅基地制度改革，建立宅基地退出流转机制，是一项复杂的系统工程，要坚持目标导向、问题导向和底线思维，以保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，鼓励各地结合实际大胆探索，努力使宅基地总量得到有效控制，用益物权得到充分体现，市场配置得到有效运行，探索形成可复制、能推广的改革经验和模式。

　　一、以新型城镇化和农房集聚为抓手退出宅基地。目前许多村庄存在“低、小、散、乱、差”现状，不利于节约集约用地和农村环境改善，也是造成农村宅基地流不动、退不出和大量闲置的症结所在。要通过推进新型城镇化，发挥县城作为承载农民进城落户的主导功能，科学规划布局中心镇、中心村，积极推进农房集聚。整合农村土地整治、美丽乡村、农房改造、文化礼堂、生活污水治理等资金，加大县城、中心镇村基础设施投入和配套，引导和吸引农户向县城和中心镇村集聚，为农村分散的住房和宅基地流转、置换、退出创造条件和市场需求。

　　二、建立完善农村宅基地有偿退出激励机制。以农民自愿为前提，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以整村或“蚂蚁搬家”等多种形式规范有序退出。各地可结合实际明确宅基地收回程序和补偿标准，对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励。对有退出意向但又不想彻底失去宅基地权利的农户，可采取“留权不留地”、颁发地票期权等方式，在一定时间内保留其作为农民身份的宅基地申请权利。农民放弃宅基地后，不影响其农村集体土地承包和集体资产权益。

　　三、探索建立宅基地有偿使用和分配机制。通过增加宅基地保有环节的留置成本，使得持有宅基地的成本高于预期收益，促使农户自动退出宅基地。考虑到宅基地制度的福利性质，有偿使用制度的建立应当区分合法取得、面积标准等不同情况，采取不同的有偿使用标准和补贴标准。发挥村集体经济组织主导和村民自治作用，在坚持“一户一宅、建新拆旧、法定面积”的前提下，鼓励探索级差排基、选位等有偿使用分配方式，有偿使用和分配所得实行专款专用。

　　四、推行宅基地总量控制和探索确权固化到户。针对存量宅基地面积大、利用效率低、闲置浪费严重的状况，必须引入宅基地规模总量控制的概念，根据人口转移、户籍变化、区域规划等综合因素确定总量规模。同时，借鉴农民承包地和农村集体资产确权固化的做法，可结合开展农村宅基地确权颁证，探索对宅基地固化到户，同样实行生不增、死不减，入不增、出不减，从根本上解决宅基地只增难减的矛盾。

　　五、积极开展农村宅基地收贮利用工作。采取政府引导、村或乡镇为实施主体，在农民自愿和按标准补偿后，收回农户的宅基地和房宅，集中起来进行储备、开发和复垦，盘活整合农村宅基地资源，促进合理有效利用。资金来源可依靠土地结余指标收益、政府政策补贴和宅基地有偿选位收益等途径解决。市、县可探索建立农村宅基地收贮再利用专项资金，专项用于宅基地收贮再利用的启动资金、奖励、补助及复垦工程。

　　六、统筹宅基地与户籍制度等综合配套改革。针对实施二孩政策和户籍制度改革后新出生子女等出现的新情况，要着眼于完善城乡一体化的住房和社会保障体系，逐步限制“一户一宅”分配方式，积极推行户有所居多种实现形式，鼓励农房立改套或公寓式安置，探索宅基地换保障房、换股权、换社保等创新做法，允许符合条件的农民申请经济适用房、廉租房，使户籍制度改革与土地、住房、就业、社保、公共服务等配套联动，推动城乡二元结构逐步转向一元结构。

　　七、探索在县域范围内跨集体经济组织流转。现有的政策法律规定宅基地只能在本集体经济组织内流转，这种流转范围的限制阻碍了资产价值的实现。保障和维护农民宅基地权益是改革的价值取向，要在坚持处分权服从国家征收和用途管制，收益权由农民和集体均沾的原则下，进一步扩大宅基地置换、流转、转让、交易、继承、入股等权能。探索在县域范围内跨集体经济组织流转，探索符合一定条件的宅基地和农房入市交易，探索有条件的地方逐步实现农房与商品房同权同价同交税。对通过各种方式腾退的存量宅基地，在符合规划和用途管制的前提下，调整为经营性建设用地，探索在较大范围内公开入市和流转。

　　是否允许城里人到农村买地盖房？这是社会比较关注的敏感问题。从市场配置资源角度看，放开流转范围是有益的。反对者主要担忧逆城市化和改变土地性质。我们认为，从改革的稳妥性和有序推进考虑，现阶段不宜全面放开城里人到农村买地盖房，防止农村自己的事还没解决好，城里人又来了，造成混乱。可以改革创新和探索的路径有三条：一是对外来人可考虑采取租赁的方法；二是对户籍已在外的本籍乡贤人才愿意回乡定居和服务新农村建设的，应持允许和支持政策；三是可以考虑选择少数县（市、区）开展有条件的城里人到农村建房试点探索。

　　八、加快将宅基地和农房纳入不动产统一登记体系。这是完善宅基地管理、用益物权保障和产权流转交易的基础性工作。当前主要问题有两个：一是由于宅基地是没有收益的特殊物权，“证书无用”思想普遍存在，农民自身对发证的积极性不高；二是农村宅基地少批多建、违法用地、权源资料不全等历史遗留问题处置起来比较复杂。为此，要通过深化农村土地民主管理，发挥村级集体经济组织和村民的主体作用，结合三改一拆，区分不同情形，妥善处理好历史遗留问题，加快将宅基地和农房纳入不动产统一登记体系。

　　九、建立健全农村宅基地流转交易市场体系。依托现有的农村产权交易中心，或建立县级农村不动产交易中心，为宅基地有偿退出和财产实现搭建渠道。探索建立农村宅基地和住房市场交易服务平台，推进评估中介机构建设，完善交易流通体系，逐步形成能反映用地成本、区位级差、供求关系的宅基地价格体系，建立集体与农户合理的宅基地流转收益分配机制，让农民享有更大的土地收益权利。

　　十、积极探索和推行货币化安置方式。在村居改造和棚户区改造中积极推行货币化补偿安置方式，通过直接货币补偿或实施“1＋X”模式，即1套实物安置，其他方面实行货币化。对有资格新申请农村宅基地的农户，鼓励采取“给钱不给地”、“留权不留地”，将解决民生问题与减少农村用地规模，以及化解商品房库存有机结合起来。（课题组成员：章斐龙　赵兴泉　罗进荣　周少华　张德潭）