党的十八届三中全会提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。西藏要如期同全国人民一道全面建成小康社会，就必须加快推进城乡一体化进程，进一步深化农牧区改革。

　　一、深刻理解十八届三中全会有关农村改革的战略部署

　　农村改革是我国改革开放的起点，也是当前全面深化改革的一个重点。十八届三中全会以赋予农民更多权利和利益，推进城乡发展一体化为主线，围绕土地经营管理制度改革，明确提出了“三个赋予”、“六个允许”、“三个鼓励”、“五个保障”、“七个推进”、 “六个完善健全”、“四个制度改革”、“两个城乡统筹”农村改革新的战略部署。

　　1、“三个赋予”。赋予农民更多财产权利；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能；赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2、“六个允许”。十八届三中全会提出要在稳定农村土地承包关系并保持长久不变前提下：允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社；允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护；允许合作社开展信用合作；允许企业和社会组织在农村兴办各类事业；允许农村集体经营性建设用地出让租赁入股、实行与国有土地同等入市同权同价。3、“三个鼓励”。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营；鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营；鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。4、“五个保障”。保障农民集体经济组织成员权利；保障农户宅基地用益物权；维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬；保障农民公平分享土地增值收益；保障金融机构农村存款主要用于农业农村。5、“七个推进”。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；推进城乡基本公共服务均等化，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制；推进农业转移人口市民化、逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民；推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系；推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进；推进城乡最低生活保障制度统筹发展。6、“六个完善健全”。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制；完善农业保险制度；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，完善农产品价格形成机制；完善粮食主产区利益补偿机制；完善农业保险制度，健全农业支持保护体系，健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系；完善城镇化健康发展体制机制。7、“四个制度改革”。改革完善农村宅基地制度，改革农业补贴制度，完善集体林权制度改革，加快户籍制度改革。8、“两个城乡统筹”。统筹城乡基础设施建设和社区建设；统筹城乡资源均衡配置，完善城乡义务教育、完善城乡均等的公共就业创业服务体系，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。

　　二、西藏农牧区改革的实践及其探索

　　西藏农牧区的核心是土地和草场问题。1959年，西藏民主改革推翻了封建农奴制度，广大农牧民当家作了主人，农牧民的生产积极性空前高涨。1975年宣布基本实现了人民公社化。1978年以来，西藏与祖国内地一样，农牧区不断深化改革。

　　西藏农村土地草场家庭承包经营制度类似于祖国内地农村实行的联产承包经营制度，它将农村经济组织分为两个层次：一层为集体经济组织的统一经营，另一层为家庭分散经营，两层之间采用承包的方式联系起来。应当说，双层经营是农业合作在体制上的创新，它把合作经济组织与职能分解成两个有机联系的部分，在保留集体经济的某些统一经营职能的同时，将集体的土地和各项生产任务承包给农户经营，使承包农户成为拥有一定生产经营自主权的基层单位，极大地调动了农牧民群众生产的积极性，推动了农牧区生产力的发展。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，家庭承包经营从制度的安排方式来看，它表现出明显的自发演进和自上而下的需求诱致性制度变迁的特征，在制度创新时缺乏内在激励机制，更缺乏农业科技进步有效的激励机制。

　　（一）家庭分散经营使农牧业生产规模经营程度低。分散经营的小农生产与社会化大生产的要求相矛盾。在现行的农业经营体制下，农牧业生产主体多而分散，缺乏有效的组织和分工协作。在进入市场过程中，难以形成利益共同体，造成农牧业利益的过度流失。同时，由于无法获得可靠的市场信息，许多农牧户生产经营带有极大的盲目性，加大了农牧业市场风险。随着改革深化和市场环境的变化其矛盾逐步暴露出来： 家庭分散经营影响了土地的规模经营，阻碍了农牧业的快速发展、农牧民财富的增加。

　　（二）家庭经营中的产权激励不足。产权是制度变迁节约功能的关键组成部分，同时还体现制度的再分配功能。西藏农牧区土地草场承包责任制实施以来，既发挥了集体统一经营的优越性，又调动了农牧民生产积极性，是适应西藏农村特点、生产力发展水平，以及管理水平的一种较好的经济形式。但是，面对国际和国内激烈的竞争，家庭经营制度中的产权激励不足特征不断显现：(1)产权不明确。在承包经营中土地和草场所有权主体不明确，致使一些地方农牧区集体经济组织制度不科学，缺乏对土地的科学管理约束机制，集体经济没有实力，无力为农户提供产前、产中、产后等各种形式的配套服务。 (2)农村土地所有权不完整。就目前西藏农牧区土地草场所有权来说，它并不符合严格意义上对产权的规定。从处分权能上看，村集体的处分权受到了严格的限制，村集体无权直接转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。由于土地产权不清晰，土地、草场基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置，更不利于农牧民财产权利的增加。

　　（三）家庭分散经营难以适应农业现代化的要求。十八大提出实现农业现代化，十八届三中全会提出鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。农业现代化实质上是指对传统农业进行技术改造、推动农业科技进步的过程。这种经营模式从整体上推进传统农业向现代农业的转变，是加速农业现代化的有效途径。在西藏家庭分散经营已经成了以户为单位的个体经济，农业适度规模经营不易推行，农业集约化程度低，家庭分散经营突出表现为缺乏准确、高效的市场供求信息网络，区域分割与封锁并存，政府宏观调控和政策体系不完善，缺乏完善、多元化的市场体系，农牧区市场结构和功能不健全，缺乏与农牧民紧密联系的大规模营销组织和企业，合作经营组织化和专业化程度低、规模小，达不到农牧业现代化经营的要求。

　　三、落实十八届三中全会精神，深化农牧区改革

　　西藏要贯彻落实十八届三中全会精神，就要加快构建新型农牧业经营体系，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。落实十八届三中全会精神，西藏应采取以下措施。

　　（一）全面深化农牧区改革。贯彻落实十八届三中全会精神，全面深化农牧区改革。1、加快乡镇机构改革。根据十八届三中全会精神，重点是转变乡镇政府职能，强化公共服务和社会管理，为农村经济社会发展创造有利环境。2、深化农牧区义务教育改革。一方面要以完善“三包”政策为主线，抓好农牧区义务教育经费保障机制，增加对农牧区义务教育的投入，不断提高经费保障水平，同时保障农牧区进城务工人员子女平等接受义务教育，促进义务教育均衡发展；另一方面是要加快推进农牧区义务教育改革，加强农牧区教师队伍建设。3、深化县、乡财政管理体制改革。一方面通过招商引资，大力发展非公有制经济，带动特色优势产业的发展，增加县、乡财政收入；另一方面要积极探索建立农村公益事业建设的新机制。

　　（二）加快实现农牧业现代化。农业现代化是指从传统农业向现代农业转化的过程和手段。在这个过程中，农业日益用现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法武装起来，使农业生产力由落后的传统农业日益转化为现代先进水平的农业。西藏要实现农牧业现代化就要改造传统农牧业，不断提高农牧区生产力水平，转变农牧业增长方式，促进农牧业良性发展。一要落实好《农产品质量安全法》，确保高原特色农产品基地生产产品的质量。二要深化农牧业科技创新体系改革。利用强基惠民住村入户的机遇，大力普及农牧业科技适用技术。三是大力发展设施农业、基地农业、观光农业。

　　（三）加快构建新型农牧业经营体系。构建新型农牧业经营体系，要在坚持“三个长期不变”制度的前提下，探索各种形式的农牧业经营方式。1、推动土地草场有序流转、规模经营，在坚持依法、自愿、有偿的原则下，探讨通过专业大户、家庭农牧场、农牧民专业合作，把分散的农牧民联合起来成立合作社、发展家庭农场、培养专业养殖大户等。2、大力推进农牧业产业化经营。加快现代农牧业示范区建设步伐，突出建设重点，强化设施农牧业建设，提升设施农牧业的规模和效益，提高农牧业物资装备水平。3、加强农牧业社会化服务。要加强农牧业社会化服务，既要重视培育各类社会化服务组织，也要充分发挥各类组织的比较优势。4、探索农牧业组织模式创新。一是提高小农牧户的组织化程度，增强话语权，特别要重视农牧民专业合作社的规范发展，使之成为农牧民真正的合作社。二是完善利益联结关系，推动龙头企业与基地的深度融合，推广“龙头企业+基地+农户”的组织带动模式，鼓励龙头企业以利润返还、股份分红等多种方式增加农牧民收入。5、从市场准入、资金支持、人才引进等方面加大对农牧业扶持力度，推进农牧业社会化服务主体多元化、形式多样化、运作市场化，使农牧民享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。

　　（四）赋予农牧民更多的财产权。十八届三中全会提出赋予农民更多财产性权利。 对于西藏农牧民来说，土地、草场是最大的财产，应让农牧民拥有更多的财产权。1、要让农牧民承包土地和草场经营权能够以某种形式在市场上流转，形成一定的收益，保障农牧民的生产和生活。2、农牧民应享有村集体资产的相应权利。十八届三中全会明确规定，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。3、慎重稳妥推进农牧民宅基地的流转。十八届三中全会明确提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，意味着将修订相关法律法规，有可能打破宅基地的流转限制。但由于农民宅基地的特殊性，其附着在上面的住房财产权也变得特殊起来。因此，十八届三中全会提出，“选择若干试点，慎重稳妥推进”。4、建立统一的城乡建设用地市场。赋予农牧区集体建设用地更多的开发权、发展权。

　　（五）深化农牧区金融体制改革。西藏要深化农牧区金融体制改革。1、继续推进农业银行改革，加大农业发展银行支持“三农”的力度，进一步强化国家开发银行、邮政储蓄银行的支农功能，通过多种方式扩大涉农涉牧业务范围。积极培育小额信贷组织，鼓励各类金融机构在农牧区发展小额信用贷款和联保贷款业务。2、加快落实县域内银行业金融机构将一定比例新增存款投向农牧区的政策。3、积极推进农牧区担保方式的创新，扩大有效抵押品范围，探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。4、制定符合农牧区信贷业务特点的监管制度。加强财税、货币政策的协调和支持，引导各类金融机构到农牧区开展业务。5、完善政策性农业保险经营机制和发展模式。6、建立健全农业再保险体系，逐步形成农牧业巨灾风险转移分担机制。

　　（六）推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。要贯彻落实十八届三中全会提出的推进城乡要素平等交换和公共资源均衡分配的精神。主要是保障进城农牧民工与城里职工同工同酬，保障农牧民公平分享土地增值的收益，完善农牧业保险制度，鼓励社会资本投向农牧区建设，允许企业和社会组织在农牧区兴办各类事业，统筹城乡义务教育资源均衡配置，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农牧民完全纳入城镇住房和社会保障体系。

　　（作者为自治区党委党校教授）