习近平总书记指出，要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。在经济社会发展中，改革提供动力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基础。党的十八大以来，立法适应改革需要，改革坚持立法先行，已成为全面深化改革和依法治国的历史性特点。

重大改革于法有据，是党的十八大以来全面深化改革的鲜明品格

　　习近平总书记强调，要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。党的十八大以来，党中央高度重视立法在全面深化改革和全面推进依法治国中的重要作用，全国人大常委会审议通过了30多个授权和修法决定，确保重大改革于法有据。

　　立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。就法的效力位阶而言，法可分为上位法、本位法、同位法和下位法。任何改革的内容都会对应特定的主体法律，此类主体法律被称为“本位法”。重大改革于法有据是指在推动重大改革时，必须全面分析改革所面临的各种法律关系，正确把握相关上位法和同位法需要调整的内容，优先改革相应的上位法和同位法，并在此法律框架下推进本位法的改革。

　　重大改革于法有据首先是全面依法治国的客观要求。依法治国是现代国家治理的基本要求，是实现富民强国的必由之路。重大改革做到于法有据要求各项立法做到与上位法相符合、与同位法一致，避免矛盾和冲突，这是尊重法治规律、依法治国的具体表现。其次是确保改革的正确方向和最优路径的基本保障。重大改革于法有据要求改革在相应的上位法和同位法的法律框架下开展，避免改革出现偏向，甚至出现倒退和违背人民群众的根本利益。同时也能使改革保证选择最优的路径，通过分步实施，达到逐步分解各种利益矛盾的目的，避免劳而无功和积累更多矛盾，甚至贻误改革时机。再次，是规范和推进改革的有力保证。重大改革做到于法有据能够使改革在明确正确的方向、选择最优的路径和采取合理的程序等关键性问题上合法合规，保证任何重大改革都能够规范开展。同时，在上位法的有力指导和支持下，在同位法的积极协调和配合下，每项重大改革都能够依法有效处理各方利益的调整和化解各种矛盾的阻碍，确保改革能够取得预期效果和获得最终成功。

地方和部门鼓励立法创新，主动适应改革需要

　　地方层面和部门层面的改革鼓励地方或部门立法创新，就是在不与上位法和同位法冲突的前提下，积极突破本位法的已有框架，大胆破除改革中的阻力，坚持立法先行。

　　抓好试点试验工作，充分发挥各级立法机关主观能动性。改革是一种具有很大不确定性的探索过程，需要首先选择一定的范围进行试点或试验，及时获得经验和总结教训，并进一步提炼优化，推广成功后才能上升为立法。试点试验就要突破本位法的条框，但又不能超越上位法的规定范围，也不与同位法相冲突。这是一个既有规范、又要协调、更要有良好结果的探索过程。党的十八大以来，通过试点试验“摸着石头过河”，探索改革的实现路径和实现形式，为面上改革提供可复制可推广的经验做法，是我国全面深化改革由点到面不断延展深化的重要实践途径。为支持相关改革试点工作，全国人大常委会按照法定程序作出授权决定，对与现行法律规定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先试的改革举措，为局部地区或者特定领域先行先试提供法律依据和支持，各级地方立法机关更多发挥主观能动性，主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用。

　　针对地方和部门的改革立法围绕本位法进行，不触及上位法，也不冲突同位法，既讲究灵活性，也要着眼改革的大局。一方面，对改革中提出的创新需求，应当主动从立法上提出解决问题的办法。认真贯彻实施《立法法》，严格依照法定权限和程序立法，正确把握中央与地方的事权及立法权限划分，把握人大与政府的立法权限划分，适度前瞻性地研判趋势、探索规律，对可能出现的问题进行有效规范和引导。另一方面，要重视法律自身的创新。有学者认为，改革要求创新，立法要先行于改革，但立法又没有改革创新成果支撑，导致无法改革创新和建立新法。这是因为他们没有正确认识到法律创新的重要性，立法固然要追求稳定性，但不代表一成不变。立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要对经济社会发展和改革进程进行主动谋划、前瞻规范。在改革过程中，地方和部门的立法要强调本位法的创新，在实践中改变既有的具体框架、条规和内容，同时，这样的创新不能简单延伸到同位法本身。改革要获得成功，创新成功是关键。法律创新的成功，体现在通过调整各方关系实现国家总体福利的累进，只有这种成功才能成为建立新法的基础。如果创新不成功，新的法律就不可能建立，这是正确处理改革和立法关系的基石之一。地方和部门立法关键是结合本地和部门特色，在有效管用上做文章，敢于突破，不断探索，但这绝不意味着立法标准的降低，必须坚守底线，坚持“成熟一个、确定一个”，确保立法质量。

　　总之，要正确处理改革与立法的关系，必须科学区分立法对象。一方面，做到重大改革于法有据，优先调整上位法和同位法；另一方面，地方和部门改革要鼓励创新，积极进行探索突破，围绕提高立法质量这一目标，深入推进科学立法、民主立法。