■ 秦德君

　　提 要

　　提升治理能力、实现国家治理能力现代化，既是全面深化改革的总目标，更是国家现代化的题中应有之义。没有治理能力的现代化就没有国家现代化。

　　“国家治理能力现代化”就是要在治理理念、治理方式、治理制度与结构上革故鼎新，按照现代化的内在要求用现代先进科学的方式来治理社会、优化社会、发展社会。

　　1

　　治理能力现代化的三个重要界面

　　国家治理体系是国家制度、治政理念、行政结构、组织体系以及运行方式、程序构成按照一定秩序和关系整合而成的有机整体。国家治理体系现代化是指国家制度、执政理念等方面按照现代化的逻辑和文明特质来营建，其架构功能与“现代化”相吻合、相匹配。政府治理、市场治理、社会治理，是国家治理体系中三个最重要的构成。

　　国家治理能力则是规制和政策体系的创制与输出能力，是治国理政的功能强度、营运状况和实际绩效。作为一种文明主潮的现代国家治理本质上是一种公共治理、多元治理和民主治理。国家治理体系现代化与国家治理能力现代化，是一个国家规制和营运能力的集中体现，两者是相辅相成的整体。

　　治理能力现代化不是一个简单意念，而是有着特定规定性的深刻命题。治理能力现代化至少有着三个重要界面或者质的规定性：

　　第一：从“管理”到“治理”。管制、管理是单向一维的，即政府作为管理主体，自上而下输出管理，社会和公众作为客体被动“接受”管制和管理。而治理是开放多元的，它由社会、公众、政府多维参与构成。从管理向治理的转型，是推进和提升治理能力的起点和基础。

　　第二：从“人治”到“法治”。中国经历了漫长的“吏治-人治”传统，现代化政治特质之一就是法治。现代治国理政的基础是“唯则定国”，只有法治才具有共性抽象、整体治理、规则行事的功能。没有法治就没有现代化。

　　第三：从“传统治理”到“现代治理”。 传统国家治理与现代国家治理的最大区别在于，传统国家治理是建立在人与自然关系的基础上，而现代国家治理则建立在“人-自然-社会”三元基础之上。“国家治理能力现代化”就是要在治理理念、治理方式、治理制度与结构上革故鼎新，按照现代化的内在要求用现代先进科学的方式来治理社会、优化社会、发展社会。

　　2

　　国家治理体系存在宏观、中观、微观三个层级，它们各有其特定要求，共同构成了国家治理体系的整体

　　中国是单一制国家，公共治理结构具有垂直性，国家治理体系存在宏观（高层）、中观（中层）、微观（基层）三个层级。它们各有其特定要求，共同构成了国家治理体系的整体。三个治理层级的功能配比和运行机制，形成了中国特色治理体系的结构体系。

　　从治理能力现代化视角看，宏观层级治理能力所涉及的主要问题，是政治路线、治国方略、大政方针这些根本性问题，它要求从整体的、战略的界面确立和把握国家的政治价值和发展进程。这一治理层级的基本任务是制定政治纲领、确定社会经济发展战略和重大社会公共政策。

　　治理体系的中观层级承上启下，作为治理体系的地方结构，这一层级在中国行政序列中不仅是“中间”环节，更是“中坚”环节，它既有战略性的谋篇布局，更有战术性的营运操作。考量中观层级治理能力最主要有两方面：一是国家宏观战略如何在地方治理中全面贯彻落实，即国家大政方针在地方的贯彻率、实现率及其运行效率；二是政策规制和治理模式上的“创制能力”，亦即在公共治理的地方化方面，是否形成组织化的、富有地方特色的政治-行政“编码程序”。

　　而治理体系的微观层级，是国家治理的前沿和末梢。它是检验一个国家治理绩效高低的重要变量。对于单一制国家体制来说，基层治理状况甚至决定了整体治理能力的水准。由于微观治理层级处于公共治理一线，面对的是大量具体繁杂问题，因此最易出现以“管”代“治”、“器”盛“道”弱，行政理念少且随意性、变动性频率高这些问题。在中国当下治理命题中，基层治理层级尤需切实提升治理能力，建构制度化治理机制，形构审慎、平稳且一以贯之的行政风格，特别是提升“执经通权”、“奇正相生”的执政素养。

　　3

　　实现国家治理能力现代化的重大议程

　　提升治理能力、实现国家治理能力现代化，既是全面深化改革的总目标，更是国家现代化的题中应有之义。提升治理能力现代化是个系统工程，有着众多繁杂任务，但其最重要、最紧迫要解决好的议程是：

　　第一，处理好政府、市场、社会相互关系。政府、市场、社会三者关系是任何国家现代化过程中面临的根本性问题。《决定》提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　市场不仅是决定性资源配置手段，更是一种治理力量。政府作为“看得见的手”，不能成为“闲不住的手”。要通过切实转变政府职能，形成市场作用和政府作用相互协调、相互促进的格局。

　　而政府与社会的关系，本质上是国家与社会的关系。政府提供公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。只有按照治理能力现代化的要求，重构政府-社会的新型关系，才能建立起多元化、参与式社会治理模式，推进培育社会组织步伐，真正使更多的社会组织参与社会治理，推进中国现代化进程。

　　第二，处理好法治国家、法治政府、法治社会相互关系。法治是现代国家政治现代化的重要标识。《决定》进一步提出了“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重大任务。

　　在三者关系上，法治政府建设是法治国家的前提和关键，它是法治国家建设的重心。“合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一”是法治政府建设的基本要求。法治社会则是法治国家的基础、支撑和条件，没有公民和社会团体广泛参与形成的法治社会，法治政府和法治国家建设都不可能。而法治国家、法治政府、法治社会的建设的核心任务，是置宪法于崇高地位，建立公众对于法律的信仰，维护公民权利，以宪法和法律作为国家治理和公民行为的准则。

　　第三，处理好制度体系、组织体系、执行体系相互关系。制度体系是一个国家的执政法纲；组织体系是现代国家的科层结构；执行体系则是国家治理的营运效力。三者关系中制度体系和组织体系居于核心地位。《决定》提出，到2020年“在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”——在未来6年中要实现这一目标，任务极为艰巨。

　　执行体系是治理能力现代化的显性系统。没有良好的执行、实施和治理运作能力，再好的制度体系、再完善的组织体系，也会形同虚设或事倍功半。

　　第四，处理好“顶层设计”与“摸着石头过河”相互关系。“顶层设计”与“摸着石头过河”是国家治理的两种基本方法，相辅相成。“顶层设计”是一种战略筹划、宏观调控能力，表现为善于从战略大局上谋篇布局，谋划国家大政方针，确定各领域的总体改革方案和分阶段进程表。“摸着石头过河”则是一种循序渐进、“尊重现实”的治理能力。从根本上说，国家治理的动力和需求，来自于现实生活的变迁、发展和全球治理的冲击，“摸着石头过河”是对现实治理需求的诊断、把握和遴选。这种治理方式主要表现为善于从现实发展中提炼治理命题、引入治理动力、确定治理任务，同时善于将成熟可行的治理探索上升为法规制度，及时将成熟可靠的改革创新，上升为法规制度或全局性公共政策。

　　（作者系上海学者、公共问题专家）