五、以业务管辖为出发点，探索设立跨行政区划司法管辖的体制、机制的意义，应坚持的原则、方法和步骤

　　1、探索设立跨行政区划人民法院、人民检察院的意义。

　　一是有利于加强党中央对审判工作、检察工作的统一领导。有利于净化司法环境，确保司法机关依法独立公正行使职权。由于我国长期以来，地方各级人民法院、人民检察院是依地方行政区划而设立的，在不同级别的行政区域内设立相对应的人民法院、人民检察院。在这种体制下，人民法院、人民检察院的人财物管理等方面都受制于地方政府，现在市场经济条件下，由于某些地方政府基于地方利益和财政税收，出现了对本地区的某些企业制假、售假、污染环境等违法行为实行了地方保护主义，而司法权又过度依赖于行政权，地方保护主义对司法的干扰在所难免，阻碍了司法机关的正常职能发挥，不利于人民法院、人民检察院依法独立公正地行使职权。客观上也削弱了党中央对审判工作、检察工作的统一领导。跨行政区划设立人民法院、人民检察院，在某种程度上避免了司法对同级政府的依赖，从体制机制上排除了地方保护主义对司法的干扰，为人民法院、人民检察院依法独立公正行使宪法赋予的职权提供了组织上的保障。可以更加有效地保证党的路线方针政策在人民法院、人民检察院得到全面准确地贯彻执行，确保人民法院各项审判任务、人民检察院的法律监督职能和司法改革工作沿着正确的方向发展。是加强党对审判工作、检察工作统一领导的积极改革措施。

　　二是有利于维护国家法律统一正确实施。有利于明晰中央和地方的事权，确保司法权的统一性。司法权属于中央事权，应集中由中央或由中央授权行使。司法权条块分割有悖司法权统一行使的法治要求。审判机关要能实现依法独立审判案件，检察机关要切实履行检察职责，加大对执法、司法环节监督力度，就必须从管理体制和工作机制上清除正常履职的现实障碍。由于按行政区划设立人民法院、人民检察院，由同级政府给予保障，出现了一些地方政府习惯于将法院、检察院作为政府的一个职能部门来管理。为了有效扭转部分地方党委政府为本地区利益、违法干预司法侵害诉讼当事人利益的行为，使得地方法院大多是处于不想审、不愿判的尴尬境地，地方检察院也大多是处于不敢查和不能查的现状。设立跨行政区划人民法院、人民检察院后，不仅可以解决审判人员、检察人员工资福利的后顾之忧，而且能够摆脱外部干扰，有效维护国家法律统一正确实施。有助于确保司法权的统一性、完整性。有助于确保司法权牢牢掌握在中央手里。

　　三是有利于合理配置司法资源，确保当事人参与司法活动的正当权益能有效的得到保障。目前我国司法实践中仍然存在诸多法律体制机制不健全，如对政府部门滥用职权、超越职权、程序违法、不作为、乱作为等违法犯罪行为，仍缺乏有效的监督途径和手段；对民航、水运、高速交警、海关等交通领域的公安机关缺乏专门法院的审判和专门检察院的监督；对铁路法院扩大管辖的民事、行政案件尚未启动检察监督等等。设立跨行政区划人民检察院，有利于将已存在、尚出现以及将出现的法律监督不到位的现象一并纳入管辖。设立跨区划人民法院，可以从有利于人民群众诉讼的原则出发确立人民法院的管辖权，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，既可以方便人民群众参与司法、寻求司法保护，又可以合理配置有限的司法资源，节约司法成本。

　　四是有利于化解社会矛盾、提高办案效率。我国地区间经济社会发展不平衡，司法资源投入与承办案件数量存在较大差异。这种差异，有的浪费了资源，有的影响了办案效率。司法公正固然是司法改革重要目标，但司法效率亦属于不可或缺的改革内容。司法效率解决的是司法资源的合理配置问题。因此，根据各地经济社会发展水平、案件数量以及人口密度等指标作为标准，设立跨行政区划人民法院、人民检察院，既能有效解决资源分配不均的社会矛盾问题，也有利于提高办案效率问题。

　　当前，设立跨行政区划的人民法院、人民检察院的方向已经明确，摆在我们面前的任务就是要解决设立跨区划法院的法律问题、原则问题、管理问题和保障问题。宪法规定，人民法院、人民检察院由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，并对其负责。设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，也必须符合这一宪法原则。但设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，必然面临法院、检察院如何产生、法官、检察官如何任免等现实法律问题。人民法院、人民检察院组织法已经不能适应司法改革和发展的需要，设立跨行政区划的司法机关将会遇到许多法律障碍，现行的相关法律多以司法机关依行政区划设立为基础制定，现结合新的司法改革体制机制，必须对宪法和人民法院、人民检察院两部组织法及其相关法律予以修订。

　　首先是要对各级人民代表大会的职权进行完善，明确跨区域司法机关的设立原则，明确哪一级人民代表大会拥有跨区域司法机关的设立权，以及相应的司法人员任免权、经费预算管理权和监督权等。 其次是《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》也要予以修订。虽然两高组织法的修订工作已经提上日程，最高人民法院、最高人民检察院和全国人大常委会有关部门做了大量的前期研究协调工作，但由于三中、四中全会对司法体制改革又提出了新的任务和更高的要求，先要明确法院的体制、法院的类别、法院的组织，明确不同类别法院的设立原则、设立程序、法院的职权范围等问题，在此基础上明确类似设立跨行政区划人民法院、人民检察院的基本原则、程序以及知识产权法院的基本职权等跨行政区划司法机关的组织问题。都需要在组织法中作出规定。必须下大力气修改好人民法院、人民检察院组织法并建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，为设立跨行政区划人民法院、人民检察院等专门司法机关提供法律依据。

　　再次是修订《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等法律，要明确跨行政区划司法机关的管辖、案件受理、审理程序、执行程序等诸多具体问题。尤其是案件的管辖问题，必须明确跨区域司法机关的地域管辖、级别管辖、专属管辖、指定管辖等管辖问题。实际上，跨行政区划司法机关的整个司法活动程序问题都要在三大诉讼法中作出全面细致的规定，否则跨行政区划司法机关的司法活动无法正常进行。 此外，党如何对跨区域司法机关司法工作进行领导，也应当在相关法律里明确，跨区域司法机关的经费如何配置也要在预算法中明确。

　　同时，要按照中央的要求，实现人民法院、人民检察院体制和工作机制的创新，进一步完善适合中国国情和依法治国总要求的法院、检察院体制、法官、检察官管理制度、经费保障机制以及对司法权的监督机制。上述问题的改革工作，中央已经作出部署，选择了不同地区、不同层级的人民法院、人民检察院进行试点。下一步的关键任务，就是要对试点工作指导好、总结好、运用好，保障整个司法改革工作正确、有序地推进。

　　因此，在积极做好修订法律工作的同时，为了又能使司法体制机制改革做到依法有序的推进，需要通过人大常委会向高检、高法受权进行试点；以及各省、自治区、直辖市人大常委会也要给所在的省级人民检察院、高级人民法院受权进行试点工作。采取这样的形式进行，既能保证试点工作的顺利推进，又能为后续修订法律积累经验。

　　2、设立跨行政区划人民法院、人民检察院的基本原则。

　　一是坚持减少成本、方便诉讼原则。推进跨行政区划司法管辖制度改革应当坚持方便诉讼原则，即既要方便人民群众参加诉讼活动，也要方便公安等侦查机关移送接收案件。绝不能因为搞跨行政区划司法管辖制度改革就导致人民群众支出的诉讼成本过大，导致公安等侦查机关办案成本加大。

　　二是坚持司法公信、基层为主原则。以基层司法机关为重点推进跨行政区划司法管辖制度改革具有一定的必然性。一是80%以上的案件都由基层司法机关办理，在基层实行跨行政区划司法管辖制度，有助于实现大多数案件的司法公正；二是基层司法机关分布的“距离近”现状，有助于在院与院之间进行司法管辖整合。推进跨行政区划司法管辖制度改革，首先应在基层司法机关层面进行试点，然后，将积累的成功经验后再稳步进行普遍推广。

　　三是坚持合理配置、资源整合原则。推进跨行政区划司法管辖制度改革，必须在现有司法资源的基础上进行资源整合。一要整合司法办案资源，将重复的司法办案资源进行合理配置；二要整合司法行政管理资源，结合实际减少司法行政人员，将更多的人员投入到办案工作岗位；三要整合司法物质基础资源，尽可能充分利用现有的物质基础资源，避免产生浪费。如两个行政区检察院合并后，新成立的检察院可以依托原来的办公场所继续进行办公，只能是现有办公设施不能适应工作需要后再才能选址建新的办公、办案用房。

　　四是坚持因地制宜、结合实际原则。我国地域广阔，城乡之间、东部与西部之间，直辖市、省会城市、计划单列市与中小城市、县城之间，都具有不同的情况，推进跨行政区划司法管辖制度改革应当充分考虑到不同地区之间的经济社会发展差异和地理环境差异，做到结合实际，稳步推进，不搞一刀切。

　　3、设立跨行政区划人民法院、人民检察院的基本方法、步骤。

　　为了使设立跨行政区划人民法院、人民检察院的建制，稳步有序的推进，必须分两步进行。在第一步层面上需要做的工作是：

　　一是建议将全国34个一级（省级）行政区，除2个特别行政区（香港、澳门）外；在其中的23个省、5个自治区、4个直辖市中的4个直辖市可以以上海模式和北京模式，分别成立直辖市内一个跨行政区划的直管中级法院和一个检察分（市）院。其余的23个省、5个自治区辖区内，应综合本行政区域内的经济、人口、面积的具体现状和特殊案件所分布的实际情况酌情在本省级间（本自治区级间）分别成立2至3个跨行政区划的直管中级法院和2至3个跨行政区划的检察分（市）院为宜。

　　二是建议所在的各省、自治区、直辖市，有铁路中法、铁路检察分院的，就以铁路中法、铁路检察分院为依托成立本行政区划内的跨行政区划的中级法院、检察分（市）院；没有铁路中法、铁路检察分院的，但有铁路基层法院、检察院的，建议可以抽调部分优秀人员充实到组建的跨行政区划的法院、检察院；既没有铁路中法、铁路检察分院的，也没有铁路基层法院、检察院的个别省份，可以借鉴其他省份的做法和经验，成立跨行政区划法院、检察院。

　　三是根据各省、自治区、直辖市的管辖范围的面积、区域、距离、经济、人口等情况综合研判，除在本行政区划内成立2至3个跨行政区划的中级法院、检察分（市）院外，建议根据工作实际需要可以成立若干个派出法庭、检察室。

　　四是各省、自治区、直辖市分别成立的省级内跨行政区划的直管中级法院、检察分（市）院，所直管的基层法院、检察院的建制模式。有铁路基层法院、检察院的，根据所受理的业务管辖范围，进行调整、整合；需要增加法院、检察院建制的一定要合理增加。在一个省内的跨行政区划中级法院、检察分（市）院直管的基层法院、检察院，一般控制建制在5至7个基层法院、检察院。根据工作需要还可以设立派出法庭、检察室。没有铁路基层法院、检察院的省份，也应按这一模式建制。

　　为了充分体现推动形成普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的新型诉讼格局和确保特殊案件在跨行政区划法院审理的新型诉讼格局实效落到实处，第二步需要做的工作是：

　　一是在北京设立国家跨行政区划人民检察院、国家跨行政区划高级人民法院，并将23个省、5个自治区、4个直辖市分别直管的跨行政区划人民法院、人民检察院划归国家跨行政区划人民检察院、国家跨行政区划高级人民法院管理，实行统一由中央直管模式。

　　二是如果将23个省、5个自治区、4个直辖市分别直管的跨行政区划法院、检察院提升到中央直管，仍有困难的情况下，建议最高人民法院、最高人民检察院按行政编序二划分为八大行政区（即：华北地区；东北地区；华东地区；华中地区；华南地区；西南地区；西北地区；港澳台地区）除港澳台地区外，在七大行政区域设立派出法庭、派出检察室（将华东地区的江西省微调到华中地区），专门受理各省、自治区、直辖市级间不宜所在的跨行政区划人民法院、人民检察院受理的特殊案件。其具体管辖范围是：华北地区：在北京设立派出法庭、派出检察室管辖；东北地区：在沈阳设立派出法庭、派出检察室管辖；华东地区：在上海设立派出法庭、派出检察室管辖；华中地区：在武汉设立派出法庭、派出检察室管辖；华南地区：在广州设立派出法庭、派出检察室管辖；西南地区：在成都设立派出法庭、派出检察室管辖；西北地区：在兰州设立派出法庭、派出检察室管辖。

　　此外，在确保司法权的统一性上，世界上大多数国家都将司法权视为中央的事权。可见司法权要改变被条块分割的现状，要集中由中央或由中央授权行使，司法权的统一行使是法治的统一性必然要求。设置跨行政区划的法院、检察院，实质就是改变按行政区划的设置方法，改为按照案件数量的多少和人口密度的大小来划分司法区，在此基础上设置法院、检察院。一些国家早已在这样做。在法国、德国等法治相对发达的国家，其法院与行政区域完全脱离，完全做到了跨行政区划设立司法机关。

　　法国的法院分为普通法院和行政法院两大系统。法院统一按司法区设置，法院在哪里设置与行政区域没有什么关系。其中违警法院设立于省属的区县市，各省省会设立的都是轻罪法院和重罪法院，而上诉法院则设立于大区。大区是根据历史自然和经济发展情况划分的，不是一级行政单位。目前法国有96个省，分为22个大区，而上诉法院的数量则为35所，其中有30所设在法国本土，5所设在海外省。

　　在德国，从最低级的初审法院到高级的上诉法院全部属于根据联邦法律建立的单一性全国法院机构。全国有5个不同类别的法院系统，分别是普通法院、行政法院、劳动法院、社会法院和财政金融法院，每一个司法管辖区都是全国性的，每个法院系统都有自己的管辖范围并只受本系统最高法院的领导。法院的设置与行政区域也没有关系，主要是根据案件多少、人口多少决定。州一级的高等普通法院，有的州设有3个，有的州则只有1个。全国共有16个州，设有25个高等普通法院。州的初级法院和中级法院的设置与行政区划也不相同，主要由州议会决定。原则上不能离居民太远，方便诉讼，还可以根据社会发展情况进行调整。

　　另外，设立专门的知识产权法院，实现知识产权案件跨区域管辖，不受行政区划设立法院管辖的限制。自上世纪六十年代始，德国（1963年）、美国（1983年）、韩国（2002年）、日本（2004年）、我国台湾地区（2008年）等十多个国家和地区相继设立了知识产权法院或专利法院，后来俄罗斯、芬兰也设立了知识产权法院。从域外设立知识产权法院的时机来看，都是在科技发展达到较高水准，创新成果成为经济增长主要原动力，为强化知识产权保护力度而设立，因此都有着深刻的经济社会基础。从而使知识产权司法专门化突破地域局限。总之，知识产权司法专门化对于解决目前知识产权案件管辖分散、部分知识产权审判庭名不副实、知识产权案件裁判标准不统一以及知识产权案件审理可能受地方干预等问题都将具有开创性的意义。

　　在两房建设中，由于原铁路法院、铁路检察院成立时都基本上是在铁路招待所、铁路家属区内办公，极其不方便人民群众的诉讼。为了从根本上彻底改变这一落后的现状现实问题，在铁路法院、检察院体制机制改革统一移交地方时，原铁道部是高度讲政治，顾大局，按照高法、高检的有关基层法院、检察院的建制标准，给所移交地方的铁路法院、检察院都划拨了足额的建房经费，并在铁路用地范围内也给划拨了建房土地。移交地方后，大部分法院、检察院的建房经费没有动用，闲置了好几年。现在随着十八届四中全会探索设立跨行政区划人民法院、人民检察院的决定，给铁路法院、铁路检察院受理的特殊案件数量大幅度的增多了，跨行政区划的管辖范围也增大了。因此，按照原先移交时划拨建房土地的选址，显然是不太适合跨行政区划法院、检察院的要求，需要各级政府从方便人民群众诉讼的角度出发统筹考虑建房征地的选址。各级铁路法院、检察院也要从跨行政区划法院、检察院的建制实际出发，积极向上级报告情况，争取早日得以解决。同时一定要本着整合资源，节约成本的原则，反对铺张浪费。