十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献”。

　　相信，在即将展开的新一轮发展中，绿色发展无疑将成为发展的新态势，并成为“十三五”时期生态文明建设的主基调。就此，着眼于改善生态环境质量的生态环境保护工作也将迎来它的新常态。这个新常态就是，通过执行更加严格的环境保护标准，不仅可以满足公众对环境质量的需求，更重要的是，相对高标准的环境保护更是实现“双中高”不可或缺的一个重要引擎。

　　首先，“十三五”有信心和底气重视环保。

　　其原因在于，在过去较长的一段时间内，由于对环保的忽视，已经在环保（公共产品和服务）的供给和需求之间出现了很大的缺口。也就是说，抛开非经济的因素，就环保作为一个经济部门的发展而言，已经陷入较大失衡，而这样的失衡还在往外延伸，波及到国民经济的整体效率，譬如环境资源定价扭曲造成配置效率低下等。这意味着，纠正环保部门的定价，创造环保的公共产品和服务，都会在实际上不仅改善环境质量本身，而且还会影响到国民经济的增长。当然，这样的影响并不全部体现为一种需求的刺激上，而是与以往的政府性公共投资不同，还体现为整体效率的提高。这显然是全社会乐见其成的。

　　因此，“十三五”期间，建设生态文明的意义在于，既改善生态环境质量，又改善经济增长的效率，正是在此意义上，生态环境保护发挥了一种非典型凯恩斯主义的作用，就此发挥环保的非环境功能就必将提上议事日程。当然，这其实也正是开启新阶段发展功能环保的重点和难点所在。

　　其次，新时期的生态文明建设是一场全民战役，环保工作将进入全民环保的大环保阶段。

　　遵循以可持续性为核心的自然规律在于，一是经济增长不能突破生态环境承载力底线、生态保护红线，否则将步入发展的困境；二是良好的生态环境质量是社会经济发展的基础，既是生产力、竞争力的源泉，又是民生的保障和基础；三是良好的生态环境既有其内在的系统性要求，更有实现国家社会长治久安的现实需要。

　　为此，我们有必要在坚持绿色发展、促进人与自然和谐共生、推动低碳循环发展、加大环境治理力度和筑牢生态安全屏障等5个领域进行深化改革，清除障碍。

　　如果说，之前的生态文明建设属于局部战役、部门工作，那么在“十三五”期间，生态文明建设将是各项工作的重要统领之一。其他工作要服从生态文明建设的需要，要动员一切可以动员的力量投入到环保中来，要确立有利于生态文明建设的全民统一战线和绿色化的体制机制。

　　第三，新时期的生态文明建设要跳出环保推环保。

　　持续发展的过程中我们固然要遵循其自身的自然规律，但要真正实现美丽中国的目标，就必须同时遵循其他规律。譬如体现为经济规律的平衡性和体现为社会规律的包容性，让这两大规律及其指导下的发展来服务于生态文明建设。

　　一是在总量基础上，遵循经济规律，意味着充分改善资源环境的配置效率，充分改善自然资源环境的配置效率。不等同于最大程度地利用自然资源环境，而是要最有效地利用自然资源环境，其实质就是最大程度地保护自然资源环境。就此而言，遵循包括经济周期、市场经济、价格机制、公共产品等在内的一切经济规律，正是从源头解决自然资源环境保护的问题，从根上釜底抽薪地助力于生态文明建设。

　　二是民生是社会经济发展的基础，这是最大的社会规律。重视社会规律对于生态文明建设的最大意义在于，环保也需要倒逼。在民生这个红线面前，社会发展的成本和压力将通过医疗卫生、生活质量、公平公正、社会参与等多种渠道传递到环保领域。也就是说，只有正视生态文明建设对于改善民生的重大意义，社会发展才足以为生态文明建设注入巨大的动力，并构成生态文明建设最有效的防火墙。

　　概括起来，如果不充分与经济和社会等发展规律相结合，生态文明建设将会困难重重，并无力突破自然规律的瓶颈。

　　第四，生态文明建设与经济、社会互为倚重，发挥其功能环保的作用。

　　功能环保的重要含义在于，环保要为经济发展创造非典型凯恩斯主义的输血作用，即要用提升环境质量来倒逼经济转型，促进经济的科学发展。从效率角度为经济输血，而不仅仅是从刺激需求的角度来为经济输血。

　　除此之外，功能环保的第三重含义在于，在建设生态文明的过程中，环保工作的出发点既要服从和遵循自然规律，如空间上的生态功能布局等，同时也要在进度和制度设计等方面充分照顾到经济发展的需要，尤其是照顾到有效地推进经济转型和升级的需要。对此，功能环保在改革上提出的要求就不能完全与西方发达国家曾经经历的路径完全一致。

　　譬如说，自上而下的顶层设计，在中国比在欧美更重要，在欧美，环境问题基本是由市场出清的，但在中国，市场的效率还不足以实现这一点，因此要在更大程度上依赖于政府的力量。换言之，在如何发挥市场配置资源的作用上，政府要培育市场，而不是放任市场，推动形成市场自律的结果。

　　再譬如，中国的环保问题不单单是市场失灵造成的，很大程度上也有政府失灵的因素，尤其是地方政府以及政府部门在环保上的失职或失责。因此，如何重新打造政府官员的绿色激励机制就变得尤为重要。目前已经开始研究绿色GDP的考核机制，但这对于环保积弊而言，可能还远远不够。

　　总之，在“十三五”期间，生态文明建设面临着前狼后虎的严峻挑战。唯有发挥出改善环境、倒逼经济、造福民生的多重功效，才足以真正实现我们第一个百年的小康目标。（作者单位：复旦大学环境经济研究中心）