张建辉 漫画

　　法谚有云：立法分配正义，执法运送正义，司法矫正正义。法律本身无法达到最理想的公正，它需要执法者将正义运送给每个人。作为国家最重要的执法部门，公安机关以什么方式“运送”正义，不仅关系诸多法律法规的实施效果，直接影响公民权利，更关联整个国家的执法水平和法治化程度。提高公安执法的规范化水平，增进公安执法的社会公信力，成为公安执法改革、建设法治公安的重要任务。

　　近日召开的中央深改组第二十四次会议，审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，强调着眼于完善公安执法权力运行机制，构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，保障执法质量和执法公信力不断提高。随后公安部长郭声琨主持召开会议，审议通过《公安机关执法细则（第三版）》，强调要切实把严格规范公正文明执法的要求落实到每一项执法活动、每一起案件办理中，不断提升公安机关执法公信力和公安工作法治化水平。

　　公安执法规范化建设提速

　　为了确保良法得到良好的执行，执法者必先受治于法，这正是公安执法规范化建设的法治原理所在。

　　公安执法规范化议题被提上中央深改组会议，意味着执法规范化建设从部门意志上升为国家意志，成为全面依法治国的重要改革任务。从长远看，推进公安执法规范化建设，不仅仅为了回应现实中一再出现的警察执法负面舆情，也不仅仅为了应对公安执法的公信力危机；它在更宏观的层面上，是适应全面依法治国对公安执法的新要求，重塑法治化的公安执法体制机制，确保以正义的方式运送正义。这一动作，意味着公安执法在前些年规范化建设的基础上，将进一步向纵深推进。

　　公安执法是法治实施的重要环节，但长期以来，我国公安执法客观上还存在一些“短板”，一定程度上制约了法律的良好实施。因而自2008年以来，公安部部署开展执法规范化建设，先后下发指导意见、总体安排、阶段性成效标准等一系列文件，制定、修订了公安机关办理刑事和行政案件程序规定等23件部门规章，制定了29万字的《公安机关执法细则》，发布了有关“巡逻盘查”“现场处置”“涉案财物管理”等执法重点环节的330余件规范性文件。对此，公安部长郭声琨2013年6月受国务院委托，专门在十二届全国人大常委会第三次会议上作了关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告。两个月后，公安部印发《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》，进一步明确了建设法治公安的总目标和全国公安机关执法规范化建设的阶段目标，并具体提出了43项新的工作任务。2015年3月，公安部又印发了《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》。

　　不难看出，在法治背景下，公安执法正在从“自我扩权”向“自我限权”转变。执法规范化建设，就是旨在打造一套可视、可评价的程序标准和行为规范，让执法权始终运行在可控制的范围内，以防止公权失范、私权受伤。柏拉图在其著名的《法律篇》中写道：“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律，那么这些法律的价值便被掠夺了，并使得荒谬的事情大大增多”。为了确保良法得到良好的执行，执法者必先受治于法，这正是公安执法规范化建设的法治原理所在。

　　警察执法缘何频频失范

　　过于宽泛的职权配置让公安执法很难专司其职，出现不规范的现象在所难免。

　　公安执法规范化建设已推行多年，从受案立案、调查取证到行政处罚裁量标准等，制定了大量的制度规范，仅省级公安机关就制定了2800余件规范性文件。但是，在关涉公民人身权、财产权等重点领域，仍存在不少薄弱环节。例如近期，从兰州“打屁股事件”，到南宁的“钓鱼执法”，媒体披露的公安执法负面新闻，引起舆论广泛质疑，让公安执法再度陷入公信力危机。这些负面执法事件或许都有其个案原因，却共同反映了在基层的公安执法实践中，规范化程度与法治化的目标要求还有较大差距。

　　警察执法为何频频失范？背后的根源究竟何在？一个不容忽视的社会背景是，近年来社会转型利益矛盾增多，公共安全治理压力剧增，公安机关面临越来越多、越来越复杂的执法困境，这在一定程度上刺激了暴力执法、封闭执法、钓鱼执法等现象的发生；但从根本上分析，上述执法现象都是“前法治时代”的粗放型执法，已无法适应现代法治社会对公安执法的精细化需求。精细化执法的前提是专业化，严格规范公正文明执法必须以执法专业性为基础，警察执法失范的种种表现或许与监督制约等因素有关，但根源上仍是专业性不足，制约了总体执法质量的提升。

　　公安执法专业性不足的表现，首先在其社会功能的泛化。长期以来，一些地方政府将警察简单当作维稳“工具”，出现矛盾冲突就让警察“冲锋陷阵”，而忽略了其法定职权的履行，这导致一些深层次社会矛盾激化后，警察执法不得不面临自己所无法解决的困局。同时，民众也将警察视同整个政府的代表，对政府部门的所有不满都直接撒向警察，这加剧了官民冲突背景下警察执法的紧张态势。由于缺乏在法治视野下对警察功能的准确定位，被紧急推上社会冲突前沿的公安执法便出现功能泛化，结果便是进退两难、里外不是人。

　　功能泛化带来的必然是公安执法权限的庞杂。“有困难找警察”曾是一句十分流行的口号，但从法治角度分析却很难经得起推敲，这其实反映了警察执法权限的边界不清。现代社会，一级政府尚且无法解决所有的社会难题，何况是政府的一个部门。从法律规定看，立法赋予公安部门的职权过于庞杂，从一般治安管理、户籍身份管理到刑事案件侦查等，而多类型职能在权限划分上并不明确，内部执法组织力量也没有完全按照职权进行科学细致的分类。在“大公安部门”的立法思路下，过于宽泛的职权配置让公安执法很难专司其职，执法四面出击，出现不规范的现象在所难免。

　　庞杂的职权缺乏分类的组织建设，导致公安执法的专业能力与日常训练不足。不同的执法权责需要不同的专业化建设，但警察执法权限过于广泛，在专业能力上越来越难以适应复杂社会治理的需要。比如，在基层派出所，无论是户籍警、片儿警还是刑警，岗位任职没有各自的专业化要求，缺乏完善的分类管理和训练。为了履行庞杂的执法职责，公安机关普遍面向社会聘用辅警等非专业性力量，更加提高了执法失范的风险。

　　以专业化推动执法规范化

　　现实中诸多看似不同的警察执法问题，实则都折射出执法专业化能力的不足。

　　为了让群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义，就必须为公安执法规范化建设开出系统“药方”，既要强化专业化内功，也要加强制度化控制，还应提高社会化监督的效果。其中，“实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化”，关键抓手还是专业化，只有建立专业化内核，公安机关才能输出严格、规范、公正、文明的执法外像，才能适应法治国家对精细化执法的需求。

　　专业化的前提是对公安执法职能与权限的科学界分。我国公安执法的一个突出问题，是立法赋予的多样化执法职能与警察的大众化素质能力之间的矛盾。公安机关，顾名思义是负责维护“公共安全”，法治社会哪些领域属于“公共安全执法”领域，应当进行科学界定。比如，遏制“家庭暴力”是否属于公共安全执法？是否应当赋权公安机关？消防执法在武警与公安之间如何划分并实现有效整合？科学清晰界定职能才能实现执法规范化，这不仅需要从组织法上厘清武装警察、国家安全部门与公安机关之间的外部职能划分，按照职能对执法力量进行整合；还需要从公安机关的内部职权范围上，按照公共治安、户政管理、刑事侦查、安全警戒等不同职权类别，进行专业执法力量建设，确保承担不同职责的公安执法力量能够“术业有专攻”。

　　专业化的核心是对公安执法力量进行分类管理和训练。现实中，公安执法组织没有完全按照职权进行科学分类，警察执法缺乏专业上的分类管理和训练，导致执法难以适应复杂社会治理的需要。在健全公安组织法、实现按职能分类建设的基础上，应当重点加强警察的分类管理和执法能力训练。在分类管理上，各个岗位的执法者分别需要什么样的专业资格，享有什么样的执法权力与待遇，应当实施什么样的职务晋升和学习培训等，都需要进行完善的制度规范。以广受关注的警察涉枪案为例，从警察开枪打死副教授，到当场击毙拘捕逃窜小偷，从云南曲靖罗平县村民遭枪击致死，到广西警察酒后射杀孕妇等一系列个案看，在警察配枪、用枪上虽然不乏明文规定，但从专业化角度分析，还没有完全纳入分类管理和训练当中。尤其在什么情况下配枪、什么情况下拔枪、什么情况下鸣枪示警、什么情况下射击非要害部位、什么情况下一枪毙命，需要在平时大量的实战演练中去培训执法者对危机情势的准确判断，以娴熟的经验做出合法正当有效的选择。

　　现实中诸多看似不同的警察执法问题，实则都折射出执法专业化能力的不足，倘若内功练不好，再多的外在约束和监督也会效果有限。因此，适应社会管理专业化、精细化要求，公安执法应当在确立基本准入条件的基础上，按照不同职能对警察进行科学分类，设计不同的专业标准和培训管理制度。这种分类管理的执法队伍专业化建设，是公安执法迈向规范化、法治化的必由之路。

　　用流程可视化倒逼执法文明

　　通过强制性规范，将执法过程逼入可视化的“玻璃房”，提高执法者规范执法的自觉性和主动性。

　　在专业化建设基础上，有必要打造一整套公安分类执法的标准流程。“权力必须以可预知的方式来行使。其所以可预知，要依靠建立起可在诉诸暴力之前运用的一套正式法律规章和诉讼程序结构。”执法者身负重任，手持利器，要满足执法正当性与有效性的双重需求，必须求助于完善、规范、可视的流程，这既是公安执法实现内部控制的要求，也是实现外部社会监督的条件。

　　实践中，很多公安执法负面舆情的产生，并非由执法目的不正当引起，而是由执法过程的封闭化引起。甚至在很大程度上，执法的规范化就体现在执法程序的规范、开放、透明上。要想杜绝执法过程中可能存在的不文明、不规范、不公正等现象，还必须从程序规范入手，将“可视化”“可见度”转化为程序性标准，以强制性规范融入公安执法的全过程。

　　实现执法流程可视化，应当从执法资格、执法标识、执法信息、执法监督、执法问责等方面设计强制性规范。比如在执法资格上，推行执法上岗证制度，执法者采取执法措施前必须向相对人出具执法证，杜绝无证上岗、无证执法；在执法标识上，严格限定“便衣执法”范围，一般执法必须着正式制服、佩戴执法标识，杜绝“辅警”执法；在执法信息上，充分尊重相对人及其家属和社会公众的知情权，及时履行告知义务，杜绝封闭执法；在执法监督问责上，充分利用和激活执法记录仪、社会监督员等，确定“过错推定”原则，在应当有执法记录而无记录的情况进行过错推定，以此追究执法者的责任。通过这些强制性规范的综合发力，将执法过程逼入可视化的“玻璃房”，以更好地实现公众监督，提高执法者规范执法的自觉性和主动性。