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　　租税替代原理否认了地方政府的所谓“共识”

　　几乎所有的地方政府官员都有如此的共识：本地房地产价格上涨有利于拉动本地区GDP、增加就业等，特别是有利于增加地方的财政收入。因此，对中央政府以抑制房地产价格上涨为目标的宏观调控政策，地方政府往往很难积极主动地配合和执行。

　　然而，经济发展有其内在规律，在资源禀赋一定的前提下，由于不同产业的发展存在着替代关系，因而政府的不同收入来源也存在着替代关系。为了分析方便，我们可以把政府来自房地产的各种收入统称为“租”，来自其他行业的各种收入统称为“税”。实际上，“租”与“税”存在着替代关系，笔者称之为“租税替代”原理，即在土地资源给定的前提下，政府要获得来自高房价即房地产业发展所产生的“租”，就必须相应地牺牲来自于其他行业的“税”。“租税替代”在量上可能有差异：在一定条件下是“租税等价替代”，这时的“租税替代”原理也可以称为“租税等价”原理；而在另一些条件下，“租税替代”不一定完全等价，即增加的“租”不一定等于减少的“税”。

　　在长期内，在土地资源给定的前提下，对于地方政府财政收入而言，由房价上涨所带来的租金收入上升将会导致税收收入相同幅度的下降，分税制的财政体制意味着税收下降的部分损失将由中央政府承担，地方政府也要承担部分代价。在短期内，地方政府依然会因为房价上涨损失一定的税收收入，因为高房价必将一方面提高本地区居民的生活成本，从而提高工资成本，另一方面提高所有企业活动和商务活动的成本（房租或购房成本），这些成本的上升将降低企业的当期利润，进而导致企业纳税额的减少。

　　长期分析与短期分析的唯一差异在于，因当期房价上涨所导致的税收损失不一定只体现在当期，很可能会在长期内持续存在。可见，无论长期还是短期，由于土地租金收入上升必然导致企业税收的下降，因此，推高房地产价格并不能提高地方政府的总收入，房价上涨对地方政府收入肯定存在负面影响。

　　笔者依据国家统计局1998年—2008年的工业企业调查数据所进行的实证分析结果，也强有力地支持了“租税替代”原理：房地产价格提高，企业上缴的税收便降低，房地产价格上升一倍，企业总税收占工业总资产的比重下降5个百分点，企业增值税、所得税、主营业务税金及附加占工业总资产的比重分别下降3.1、1和0.8个百分点。这说明，如果政府通过推高房价获取更高的土地租金收入，必然导致企业税收收入的下降，“租税替代”机制意味着房地产价格上涨并不能导致政府租税总收入的上升。

　　伴随着高房价的房地产发展到底在多大程度上推动了GDP增长？人们往往相信“高房价——房地产快速发展——GDP高速增长”的“逻辑”，好像也有高房价地区GDP具有较高增长速度的“事实”。但现实是：在资源总量一定的情况下，房地产业占用资源太多，必然挤占其他产业所需资源，从而影响其他行业的发展。更何况，高房价到底促进还是抑制了GDP增长，现有研究还没有给出确定的结论。有些地区经济增长速度很快，恰好同期房价上涨也快，人们以为是高房价拉动了房地产业从而拉动了经济增长，但很可能是假如房价没那么高，经济增长会更快。目前已有一些数据证明，很多房价高的地区并非GDP增长快的地区，很可能是过高的房价抑制了其GDP总量的增长，只是这种抑制作用到底有多大，还很难测算出来，这是值得进一步研究的问题。

　　高地价和高房价地区，由于高土地成本、高商务成本和高生活成本，其招商引资必然受到影响，既会影响新的、潜在的投资进入，又可能导致已经进入的投资者撤资或减少追加投资。特别是存在国家间和地区间竞争的情况下，地方政府为了本地区GDP增长和业绩，很重视招商引资，往往实施各种优惠政策吸引投资，主要是廉价甚至免费提供大量投资建厂的土地（工业和商业用地）、减免税或变相减免税等。各地区恶性竞争的结果是：一方面，在获得GDP增长的同时，招商引资成本大幅度提高而得到的实惠却不多；另一方面，政府因为高房价、高地价而多收入的“租”，又因为必须廉价或免费提供土地、减免“税”而送出去了。如果政府强行低价征用居民土地，又需要冒政治风险。这其实也是“租税替代”原理在发生作用。

　　高房价地区，一定程度上还会影响优秀人才的汇集和城市化。我们看到：一些地理位置较好的地区，例如距离大城市不远的地区或城市周围的小镇，开始有房价低、生活还算方便的优势，一些优秀人才乐意前去购房、定居，甚至创业。可是，由于房地产价格的快速上涨，这些地区很快失去这些优势。由于丧失了对人才和投资的吸引力，最终会使这些地区的城市化和工业化减速。

　　为什么地方政府倾向于推动房地产价格上涨

　　为什么高地价、高房价和房地产的片面发展对地区经济有上述不利影响，地方政府还是热衷于积极助推房地产业及其高价格呢？笔者认为这主要归因于现行的财政体制，表现为两个方面：

　　第一，中央与地方现行的财政分权体制。近年来，财税体制改革导致地方政府支持本地企业发展的积极性相对下降，反而更加热衷于通过推动城市化来提高政府的土地收入。为什么财政分权下，地方政府如此热衷于房地产业的发展？因为在现行分税制背景下，与企业相关的大部分税收需要上缴中央政府（75%的增值税和60%的企业所得税由中央政府获得），与土地相关的“租”的收入则绝大部分归于地方财政。不仅在预算内收入中，建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等都由地方财政享有，作为预算外收入的土地出让金更是地方财政收入最重要的来源，相当多的地区的土地收入占其预算外收入的60%—80%。而且，土地出让金作为预算外收入，地方政府在使用时具有更加自由的支配权。在这样的激励机制下，地方政府就有了很强的动力去推高房价以获取更高的土地收入。尽管政府收入的“租税等价”原理在长期内成立，但如果租的收益主要由地方政府获得，而由此带来的税收损失主要由中央政府承担时，地方政府就有不断推高住房价格以提高来自租金的收入的动力。

　　第二，地租收入的短期性甚至一次性，导致有任期限制从而有短期行为倾向的地方政府官员偏好从房地产特别是土地租金中获得财政收入，因为这样的收入既快又多。地价和房价越高，短期内地方财政收入越多，至于未来没有土地怎么办，就不是其重点关心的问题了。所以，尽管长期内“租税等价”成立，但由于在短期内租的收益可能大于税收的损失，具有任期限制的政府官员有以损失未来税收为代价来提高其任期内地租收入的动力。

　　另一个导致政府热衷于房地产发展的原因与官员的业绩考核制度有关。现有的政绩考核不仅有片面追求GDP增长、重视招商引资的倾向，而且还不考核提高GDP和招商引资的代价，不考核财政收入的支出范围和质量（退税、免税、无偿或廉价提供土地等于放弃一部分租），这就导致：通过短期内增加房地产的租而增加财政收入是政绩，短期内房地产业增长导致GDP增长是政绩，通过优惠政策（更多的财政支出，实际上是减少了财政收入）来增加招商引资还是政绩。从这个角度而言，地方政府偏好租从而偏好抬高地价和房价而不顾其他方面，也是其应对现有业绩考核制度的理性行为。

　　建 议

　　第一，政府不应幻想通过刺激房地产片面发展来获得更多的财政收入和拉动经济增长。不仅因为“租”和“税”存在替代关系，而且，政府和整个国民经济可能会付出超出财政收入的代价。日本曾经的高房价带给了它什么呢？美国政府想依靠金融手段刺激房地产业发展从而刺激经济发展和政府财政收入增加，最后不是付出金融危机的代价吗？

　　第二，改革财政体制，调整中央与地方的财政分权关系，在科学研究的基础上，寻求中央地方财政收入的分配比例和税源结构，同时改变财政支出的软预算状况并相应调整财政职能，改变地方财政对房地产的高度依赖状况。

　　第三，优化政绩考核体系，依靠制度来约束地方政府官员的短期行为。

　　第四，房地产宏观调控政策应考虑到“租税替代”机制的作用。宏观调控的目标是房地产价格稳定和房地产行业健康发展，而不是价格在短期内的大幅下降。如果短期内房地产价格猛跌，房地产业可能因此陷入困境，导致国民经济的不良连锁反应，地方财政也将在短期内受到严重影响。作为地方政府，在财政支出具有刚性的情况下，可能就会增加其他方面的税收或者要求中央政府增加财政的转移支付或者为其债务买单，最后都要落实为增加税收。也就是说，在来自房地产的“租”突然大幅度减少而支出不可能大幅度减少的情况下，会加大其他领域的“税”，从而加大其他企业和百姓的负担。而且，短期内房地产价格猛跌，很可能导致大量中小房地产企业破产，从而导致房地产业高度垄断局面的形成，对整个国民经济、中央及地方政府、企业、居民都是不利的。

　　（作者系山东大学经济研究院院长）