完善推动经济转型升级的体制机制

　　国家发展改革委农经司 陈学斌

　　以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。推动经济转型升级要统筹发挥好市场和政府的作用。在这一过程中，要加快完善现代市场体系、加快转变政府职能，从而推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展

　　党的十八大报告提出，要适应国内外经济形势新变化，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调坚持和完善基本经济制度，加快转变经济发展方式，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。这是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领，必将为加快转变经济发展方式、推动经济转型升级产生重大而深远的影响。

　　（一）

　　自党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标以来，我国不断深化市场取向的改革，不断加强和改善宏观调控，经济结构调整也在不断推进。但是，促进经济转型升级的体制机制还不完善，制约经济发展方式转变的体制机制障碍还比较多，其中最核心的一个问题就是政府和市场的关系还没有处理好。市场秩序不规范、生产要素市场发展滞后、市场规则不统一、市场竞争不充分等问题还不同程度地存在，政府对资源的直接配置过大、对微观经济活动干预过多、对市场的监管不到位，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存，阻碍着优胜劣汰和结构调整。

　　《决定》提出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。这是我们党对政府和市场关系做出的重大理论突破和创新。发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要大幅度减少政府对资源的直接配置，凡是可以由市场去做的事都交给市场去做，推动依据市场规则、市场价格、市场竞争配置资源，努力实现资源配置效率最优化和效益最大化，从而实现经济的转型升级。

　　但是，发挥市场在资源配置中的决定性作用，并不是说政府可以全部放手不管，在推动经济转型升级上就无所作为了。《决定》对更好地发挥政府作用提出了明确要求，强调科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。贯彻落实《决定》精神，推动经济转型升级，对政府工作的要求是提高了，而不是降低了，重点是要提高宏观调控和科学管理水平，做到有所为，有所不为。要创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府。

　　特别需要指出的是，推动经济转型升级，发挥好市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，做到市场和政府这两只手并用，关键是要在两者之间找到平衡，找准市场功能定位和政府行为的最佳结合点，搞好两者的协调配合和有效合作，切实把市场和政府的优势都充分发挥出来。这就需要对如何发挥好两者的作用进行统筹协调，进一步明确各自发挥作用的领域、手段和方式，并随着经济社会发展环境的变化及时作出调整和完善。

　　（二）

　　建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。改革开放以来特别是党的十四大以来，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，我国在建设市场体系方面取得了长足进展，劳动力、资本等生产要素的市场化程度不断提高，商品和要素的跨区域流动显著增强。但从总体上看，我国市场体系发展尚未完全适应经济发展的需要，特别是要素市场发育滞后，资源要素价格扭曲，全国统一市场尚未真正形成，制约了要素资源在更大范围内优化配置，影响着经济结构的调整和转型升级。以资源环境为例，去年我国经济总量占全球的11%左右，但一次能源消费总量占全世界的21.3%。去年以来，北京等地区反复出现的长期间、大范围雾霾天气，已对人民的身体健康和生产生活带来严重影响。造成这种状况的一个重要原因，就是生态环境的外部成本没有内部化，资源有偿使用、环境损害赔偿和生态保护补偿制度不到位，产品价格没有反映生态环境成本和价值。另一方面，我国劳动力、土地等资源供给正在发生的变化也需要进一步完善市场体系。

　　完善现代市场体系，通过市场之手引导经济转型升级，重点是推动以下几方面的改革。一是建立公平开放透明的市场准入制度，着力清除市场壁垒。在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清除和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。建立健全社会征信体系。健全优胜劣汰市场化退出机制。二是完善主要由市场决定价格的机制。凡是能够由市场形成价格的都交给市场，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革。完善农产品价格形成机制。三是推动要素市场改革。建立城乡统一的建设用地市场，规范征地程序，完善对被征地农民的保障机制，扩大国有土地有偿使用范围，引导集约节约利用土地。完善金融市场体系，健全多层次资本市场体系，完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化改革。深化科技体制改革，健全技术创新市场导向机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。四是加快生态文明制度建设，发展环保市场。实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

　　（三）

　　转变经济发展方式，推进经济转型升级，是近年来中央一直强调的一项重要工作。而且，随着政府职能转变的推进，政府对推进经济转型升级的方式和手段也在不断改进。特别是《决定》对新形势下如何更好地发挥政府作用提出了明确要求，也为政府如何推进经济转型升级指明了方向。

　　政府在推进经济转型升级中更好地发挥作用，重点要在以下4个方面提供支撑。一是加强发展战略、规划、标准等的制定和实施。既给社会提供经济转型升级的全面信息，又通过强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，引导企业自主自动调整升级。二是实行差别化的财税政策和货币政策。要加强财政政策、货币政策与产业政策、价格政策、区域政策等手段的协调配合。对符合产业结构调整方向的鼓励类产业和行业，对需要加快发展的革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区，特别是农村地区，加大财税和金融的支持力度。对高耗能、高污染产品及部分高档消费品征收消费税，加快资源税改革，推动环境保护费改税。三是要推进科技进步和创新。建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，强化企业在技术创新中的主体地位。加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制。整合科技规划和资源，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制。大力加强基础研究，提高原始创新能力，加快科技成果推广应用，推动科技和经济的紧密结合。四是深化教育领域改革，培养适合经济转型升级需要的各类人才。加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。

　　实现政府特别是地方政府转变职能，需要完善现有的发展成果评价体系和方式。要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产等的比重，更多地考核反映结构和效益变化的指标，包括结构优化、产业升级、质量效益、创新驱动、资源环境等，更好地发挥政府在推动经济转型升级中的作用。