□刘志铭

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，国务院近期批转的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（以下简称《意见》）提出今年深化经济体制改革重点任务之首是“加快转变政府职能”，进一步明确要“全面清理非行政许可审批事项”和“加快建立和完善权力清单制度”。推行权力清单制度，把政府行为置于法治轨道，将政府权力关进制度笼子，让市场和政府各归其位，是当前行政体制改革中的关键性制度环节，也是市场化改革过程中推动政府职能转变、改进政府治理方式，从而保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的根本举措之一。

　　权力清单制度对于市场经济运行的重要意义

　　所谓权力清单，是指把各级政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举并公之于众；行政机关应当按照依法律、法规确立的清单履行职能、行使权力，清单之外不可为。政府权力清单制度的推行对于市场经济的规范有效运行具有重要的意义。

　　一是通过明晰政府行政权力的边界，有助于法治政府建设和实现政府治理现代化。权力清单制度将政府的权力制度化、阳光化、规范化，依法公开权力运行流程，并将之置于社会的监督之下，可以增进行政权力配置的科学性和行政权力运行的规范性，减少权力行使过程的随意性，使依法行政有了基本的制度保障。权力清单制度通过对政府权力的公开和约束，可以从源头上预防越权、寻租和腐败行为的发生，矫正政府的行为方式，提升政府治理的效率，并有助于以制度的公信力保障政府的公信力，以制度的执行力提升政府的执行力。

　　二是通过约束政府在微观经济领域的干预行为，有助于加快政府职能转变。《意见》中关于转变政府职能的内容主要体现在深化行政审批制度改革方面，如清理非行政许可审批事项，而行政审批事项必须一律以清单形式向社会公开，清单之外的一律不得实施审批。这意味着政府权力和职能将大量“做减法”，也意味着地方政府将大量退出习惯已久的对微观经济领域的干预行为，这为地方政府职能转变提供了契机，也构成了压力。《决定》提出的“更好发挥政府作用”，实际上就是要政府转变职能，即从大量的微观经济事务和直接配置资源中脱出身来，而集中于市场做不好、做不了的公共领域。

　　三是通过减少或规范政府的行政审批行为，有助于激发经济主体的创业创新动力和释放市场的内在活力。从市场过程角度来看，行政审批制度对社会最大的危害就在于它束缚了经济自由，它可能打击、阻碍企业家精神。尤其是在科学技术进步日新月异的当今，繁复的行政审批程序会把企业家精神引向非生产性活动甚至转向依靠寻租来获取利润，窒息企业家的创新创业动力。权力清单制度一方面让政府部门“法无授权不可为”，另一方面实行市场准入负面清单管理方式，实现“法无禁止即可为”。这样，将为经济主体进一步放权松绑，为企业家提供可预期的市场环境和激励机制，为企业家自由进入市场提供保障并使企业家精神配置于生产性努力，激发市场活力和内生动力。

　　有效构建权力清单制度需要在两个方面切实推进

　　继去年11月广州市公布行政权力清单从而成为全国首个推行权力清单制度的省会城市之后，佛山南海区于12月发布了广东省首份行政审批“负面清单”。近期公布的、将于明年1月1日起实施的《广东省行政许可监督管理条例》又向社会“晒”出省政府各部门的权力清单，明确提出行政机关应当建立权力清单制度，明确行政机关职能、行政管理依据及运行流程，将行政许可目录纳入权力清单管理，并向社会公布。广东在落实权力清单制度方面又走在了全国前列。当前，要使广东的权力清单制度落到实处，真正成为深化行政体制改革、转变政府职能的先行举措，还需要在两个方面切实推进。

　　一是要高举改革旗帜进一步清理各类行政权力，摸清行政权力的底数。改革是一个认知更新过程，更是一个利益格局调整过程，对行政权力的清理更是如此。这要求各级政府行政管理者要继续解放思想，充分认识权力清单制度在转变政府职能、深化经济体制改革中的重要性和紧迫性，也要求政府有自我革命的政治勇气。要按照职权法定、转变政府职能和简政放权的要求，对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确属需要且符合行政许可法规定的事项，要依法履行程序。对于除行政许可、非行政许可审批之外的行政权力，需要认真核实其是否有法律依据，是否符合改革精神和法治精神，是否有存在的必要性，是否调整为社会组织管理更有效，真正做到依法确权。

　　二是要根据市场化改革的要求科学配置权力，优化权力运行流程，并确保权力受到有效监控。在厘清政府、市场和社会关系的基础上，根据“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的总要求和依法行政的基本原则来设计行政权力的基本架构。行政权力的配置既不能干预或介入经济主体合法的微观经济活动，又要保证政府能履行其应有的职责。对于市场能自行调节的、市场主体能自主决定的领域，社会组织能有效管理的事物，应该放手交由市场或社会。对于政府部门内部权力，应该进行合理的权能分工，健全完善民主集中制，并建立“管采分离”、“管办分离”、“管审分离”制度，实现对权力的有效分解和制约。要按照规范行政权力运行和高效透明的要求，减少内部运转环节，优化权力运行流程，明确和强化工作责任，减少并规范自由裁量空间，编制并公开权力运行流程图。此外，还要强化权力的内部控制和社会监督，确保权力的合法合规使用。

　　作者系华南师范大学华南市场经济研究中心教授、博士生导师