作为约束政府行政行为、被形象称为“民告官”法律的行政诉讼法，迄今已经实施24年，十二届全国人大常委会第六次会议首次开启了行政诉讼法的大修。仔细品味行政诉讼法修正案草案，其内容可圈可点，为了遏制“红头文件”滥发之势，确立了规范性文件附带审查制度；为了破解行政判决执行难问题，确立了诚信公告制度和行政机关责任人追究制度。

　　但是笔者认为行政诉讼最应该着力破解的是“立案难”问题。我国行政诉讼向来有三难——“立案难、审理难、执行难”，但是，如果立案都不成，也无所谓审理和执行了。其实，说“立案难”，也是很讽刺的一个现象。司法实践中，行政机关向法院立案申请强制执行的案件，其实一点都不难，难的只是“民告官”。

　　根据《世界人权宣言》第7条、第10条的规定，“人人于其宪法或法律所赋予的基本权利被侵害时，有权享有国家管辖法院之有效救济”、“人人于其权利与义务，有权享有独立无私法庭的绝对平等不偏且公开之庭审”。《公民权利和政治权利公约》第14条也明确确认了诉权是公民的基本权利。俄罗斯、意大利、日本等国更是将“诉权”直接列入了宪法。

　　但是仅有诉权的立法保障还是不够的，根本上，法院并不是不能立民告官案件，而是不敢立，原因在于法院并不如法律规定得那么独立，法院在财政、人事等各方面都受制于行政机关。这也是新一轮深化司法体制改革中的重中之重，即采取地方法院“人、财、物上提省高院垂直管理”、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度等措施实现法院去行政化、去地方化的目的。

　　以此为核心，只有突破立案障碍，才能实现“民告官”的第一步。因此，行政诉讼法修正案草案开宗名义要求法院保障公民诉权，不接收起诉状的，当事人可以向上级法院投诉，如果起诉状有欠缺或错误，法院还应当指导和释明，并一次性告知补正；将易产生矛盾纠纷的“行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等”明确纳入了行政诉讼受案范围；如果法院在收到起诉状后七日内既不立案也不裁定，当事人可以直接向上一级人民法院起诉。

　　另外，在立案管辖上还确立了一审行政案件可以跨行政区域管辖的制度，即A行政区域的行政机关被诉，由B行政区域的法院管辖，这是我国新一轮司法体制改革措施的首次立法反应。但是，该规定仅仅适用于基层法院管辖的第一审案件，且限定在一省高级人民法院垂直管理的范围内，对于高省级法院管辖的一审行政案件是否可以跨行政区域司法管辖未作规定。

　　并且修正案草案第19条新增的“在起诉被告未履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”的规定，大大限制了公民诉权的实现。试想一下，甲打110报警，何以能够要求甲在紧急情况下开启手机录音功能呢？再比如，乙公司向工商局申请查阅其工商内档资料，根据工商局要求，要填写申请表，而此申请表仅系提交于工商局，乙并不能保有。在此情况下，对于行政机关的不作为，普通公民何以能够有证据证明？即使修正案草案第21条规定了“原告或者第三人不能自行收集的，可以申请法院调取”，但是该申请调取证据的权利也是在行政立案以后才享有，公民无法启动立案程序，何以能够实现诉权保障？因此，建议不增加第19条。

　　作为一部“民告官”的法律，只有保障公民的基本诉权，突破“民告官”的法律困境和障碍，扭转“信法不如信访”的局面，保证官民争议在法律途径上顺畅解决，才能打造出法治政府。

　　（作者系深圳大学法学院教授）