□王肃羽

　　刘振杰

　　城镇化是经济社会发展的客观趋势和小康社会建设的必由之路，是一个国家和地区现代化程度的重要标志。党的十八届三中全会报告明确指出：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”

　　当前农村人口转移就业的基本特征：一是土地流转方兴未艾。调研得知，当前已经不是要不要流转的问题了，而是如何流转、流转规模的问题了。二是城镇常住人口猛增。城乡差距的持续拉大等因素激励农村人口不断离乡进城，且地区性中心城区新增人口大于县城，县城新增人口大于中心镇。农村外出人口开始呈现回流之势，省内流动以县城以上为主，且城市层级越高、流动人口聚集数量越多。三是人口流动自发无序。呈现出流动活跃、流向多元的特征，靠“血缘、人缘、地缘”（亲戚带亲戚、朋友带朋友）实现转移就业的占大多数，其比率为90%以上。四是适龄人口继续增加。新生代农民工逐渐成为劳务主体。举家外出情况增加，转移1人离开农村至少随之转移1人以上的被抚养人口，未来农民工家属将是城镇化的另一主体。

　　当前影响农村人口迁移的因素主要体现在四个方面：一是产业支撑不足影响农村人口向城镇集中。当前，各地产业集聚区发展滞后，尤其是吸纳就业能力较强的第三产业发展不足，直接制约了农村人口向城镇集中。二是传统思想观念阻滞了农村人口的迁移。农村人口思想相对保守，小农意识根深蒂固，容易满足于“老婆孩子热炕头”的传统生活方式。三是迁移成本高造成农村人口流动多、迁移少。从当前惠农政策看，农民进城意味放弃这部分权利，不少农民进城打工，为了保留原在农村的基本权益，毅然选择维持往返流动状态。四是制度设计障碍影响人口流向。当前，户籍、教育、社保等一系列事关民生的各项制度仍然呈现二元化特征，造成农村劳动力转移与工业化、城镇化的脱节，并带来一系列经济社会问题。农村劳动力流动呈现出“候鸟”型转移，农民工身份转换滞后于职业转换。

　　党的十八大提出“实施创新驱动发展战略”，赋予各地先试先行、推进新型城镇化的权机。那么，未来的城镇化就必须由过度依赖廉价劳动力、土地等“要素驱动”和大量投资形成的“投资驱动”发展阶段向“创新驱动”发展阶段转变。为此，我们建议：

　　在产业支撑上，要加快发展二、三产业，增强对农村劳动力的吸纳能力。根据当前农村人口流动的趋势特征和影响因素，坚持产业为基、就业为本、生计为先，以产业集聚创造的就业岗位决定人口转移规模，以产业发展的规模和程度决定城市发展的规模和进度，以产城互动带动城乡统筹，按照“一基本两牵动”（就业为基本，住房和子女教育为牵动）的要求，加速推进实现真正的城镇化，努力提升城镇化的质量和效益。进一步提升产业集聚区龙头企业带动作用，提高二、三产业规模和档次，着力发展商务、金融、休闲、文化、物流等现代服务业，以生产方式转变倒逼生活方式转变。

　　在集中方向上，要着力促进人口向县市级城市集中。顺应人口流动的规律，促进人口向具有较强就业吸纳能力和公共服务承载能力的县市级城市集中。因为县市级城市除了进城成本相对较低之外，文化习俗相通，农民在心理上更易接受、生活上也更易适应，可以说是当前推进城镇化潜力最大、最集约、也最便捷易行的途径。

　　在制度设计上，要深化土地、户籍、住房、教育培训等制度改革。加快完善离农机制，允许农民进城后因不适应城市工作、生活而选择重新返回农村。对于办理城市居住证或户籍迁入城市的农民，保留至少5年以上的农村土地收益权，到期后由农民自主决定去留。以城市社区为载体，以进城农民居住地为依托，将进城后的农民纳入社区管理，融入社区生活，参与社区建设，享受社区服务，防止农民因丧失土地而沦为流民。推进城乡一体化的户口登记制度和社会保障制度等。积极探索农业转移人口享受国家优惠政策的过渡措施，如在其户口迁至城镇后，多年内仍可保留农村集体经济组织成员的资格，并在计划生育、新农保、宅基地使用权等方面享受原农村人口的优惠政策。其土地承包经营权在承包期内保持稳定不变，也可以按照租赁、参股等形式依法、自愿、有偿流转。统筹推进户籍制度改革，加快实施一元化的《居住证》登记制度。

　　实施多元化教育培训，真正适应农村转移人口的就业需求。人力资源因素成为制约农村发展各种因素中的第一位因素，必须依赖于科技教育的推广、农村人口素质的普遍提高和农村人力资源的大力开发，才能把沉重的农村人口压力转化为巨大的人力资源优势。为此，要重点培养技能实用型和技术熟练型工人，通过培训着力实现充分就业、稳定就业和高质量就业，实现从血汗体能型经济向知识技能型经济转变。

　　加快公共基础设施建设，提高城市综合承载能力和运行效率。要从以往的“大拆大建”转向“精雕细琢”，围绕提升城市品位和市民生活品质，加强城市文化、生态文明建设，传承城市历史文脉，打造生态宜居空间,走绿色、低碳城镇化之路，实现人与资源环境的协调发展。综合提高城市就业吸纳能力、防灾抗灾能力以及交通、通信、供电、供热、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，不断提高城市对新增人口的承载能力。⑥4

　　（作者单位：北京交通大学法学院、河南省社科院）