社会治理的“治理”指的是一种由共同目标支持的活动。与经济领域不同，在社会领域的多元主体结构中，政府应该始终处于主导地位。社会政策是政府治理的主要手段和基本措施，构成社会治理的核心。社会政策的制定和落实，需要政府、社会和公民共同合作。这一结论已经为大多数社会建设实践所证明，新加坡是其中的典型。

　　新加坡实施种族多元和文化多样的政策，在教育、就业、住房等方面化解种族矛盾，塑造共同价值观，培养新加坡国民意识，提倡不同种族和不同文化的和谐共处，为经济发展提供了良好社会环境，使新加坡多年来保持着在全球市场中的吸引力和竞争力。这其中，将社会政策与经济政策结合得最成功的是教育政策与人力资源的培养。新加坡缺乏自然资源，能够借力的除了港口优势外就是人力资源。新加坡实行教育公平与精英培养相结合、素质教育与职业培训相结合的教育政策，包括双语教育、职业教育等政策内容都紧跟经济发展的需要而调整变化。通过加大教育投入提升人力资源的可利用率，教育支出在政府开支的比例1980年以来基本维持在20%或以上，既为全体国民提供充分就业、各尽其能的教育背景，又满足经济发展对人力资源的多层次需求。这种社会政策与经济政策相辅相成、经济领域与社会领域平衡发展的做法，与世界上大多数国家在现代化道路上先经济后社会的做法迥然不同。从这个意义上可以说，理解新加坡成功的关键不是经济政策，而是经济政策与社会政策的协调与同步。

　　世界银行将社会政策的目标确定为“消除贫困，促进包容和社会公正，使边缘群体进入全球经济和社会的主流”，强调在解决社会政策的问题时，需要引入治理的理论。新加坡社会治理的主体意识是国家中心主义，国家是社会政策的制定者，也是政策的主要执行者。但是为了使政策的宣传、执行落实到每个社区、每个家庭、每个公民，除了政府相关职能部门履行职责外，新加坡政府还借助了各种社会主体。

　　在新加坡，参与社会治理的社会主体分为基层组织、慈善机构等非政府组织和公民个人三个层次，在政策执行方面作用最突出的是由人民协会、民众联络所、公民咨询委员会、居民委员会、社区发展理事会等构成的基层组织系统。虽然这些基层组织名义上是非政府组织，但是正如李光耀所言“人协与民众联络所是政府贯彻建国政策的工具”，发挥着上传下达、下情上传的重要功能，特别是在促进种族和谐方面功劳卓著。

　　进入发达国家行列后，为应对国内越来越强烈的民主化诉求，加强国民政治权利的正式化和制度化，新加坡采取措施让国民能直接参与到政策讨论、治理实践中，并注重及时回应国民期望。比如，针对国民最关心的医疗问题，2013年8月国会卫生委员会发表《改善新加坡人医药费支付能力》报告，提出扩大健保双全，减轻国人医药费负担。新加坡政府通过这种方式动员国民广泛参与对现实的检讨和对未来的憧憬，并将国民的意见建议充实到政策的修正当中，实际上是在政府、基层组织之外，增加国民个人参与社会治理的渠道，完善政府、社区、国民三者相互协调、互相配合的机制，共同维护有序、和谐的社会治理体系。

　　由上可知，在社会治理领域，新加坡政府始终处于主导地位，但政府不是通过直接的分配、补贴甚至救济等财政政策发挥主导作用，而是通过社会政策规范个人、社会与政府三者之间的责任关系，协调社会与经济的同步发展，实现公正平等的社会治理目标。这些经验对于全面深化改革进程中的中国来说，是难得的他山之石。

　　（作者为国家社科基金项目“新加坡人民行动党社会政策与实践研究”负责人、赣南师范学院教授）