大学的章程建设是新话题，但不是新问题。大学章程伴随着大学的诞生与发展而不断演进，即有大学就有如何治理大学的问题。大学的外部关系如何明确、内部如何治理？历来是大学和相关者需研究解决的制度供求问题。然而，对制度的供求和评价，检验的主要标准应是事物发展的需要，基于事物发展的不同阶段有不同的供给和需求，而不是其他。

　　因“自主”而提出

　　从宋代的书院规程到《京师大学堂章程》，从《高等学校暂行规程》、“高教六十条”再到《中华人民共和国教育法》，大学章程不是什么新鲜事，但新中国建立后人们对大学章程的重新关注始于改革开放初期。

　　为解决计划经济体制下大学完全附属于政府不能自主办学的困境，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出要“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。这是中共中央、国务院在改革开放后第一次提出研究讨论教育体制问题，涉及政府对大学统包、统揽、统管太多学校内部的管理问题。1993年中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中提出，要“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”，“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。尤其是1995年颁布的《中华人民共和国教育法》明确规定：设立学校及其他教育机构，必须具备“章程”等基本条件，学校则“按照章程自主管理”。这是第一次以法定形式规定大学要有章程。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第27条就明确要求，申请设立高等学校必须向审批机关提交“章程”等材料。

　　可以明显看出，在这个阶段，因改变政府包揽大学一切到扩大一定程度办学自主权的需要，提出了自主办学也就提出了需要“具备章程条件”,使大学在“政府色彩”中逐渐多些学校的成分、多些自主的色彩。

　　因“自律”而制定

　　有自主就需自律。与前三十多年的改革中政府逐渐退出产品市场、还给企业一个自由、平等竞争的机会、迫使企业通过赢得顾客的惠顾和满意而不断完善加强自己一样，在改革中政府不仅逐渐扩大或有限放开大学自主办学权，政府和大学也在逐步划清大学与政府的“办学”和“管学”权力边界。要由政府“办、管”一体时的“千校一面”，转变为由大学自我定位、自我发展、自我约束的办学主体，大学的“自律”就显得尤为重要和迫切。有自主更需自律。

　　大学拥有自身的章程，在政府“管学”和大学“办学”相对分离新背景下，大学自身就必须面对“怎样举办国家和社会都满意的大学”、“怎样办成这样的大学”这两个问题。这就要求大学在提升承担国家责任与社会责任的本领、不断增强自身发展动力的同时，更要通过完善内部治理结构、处理好内部权力资源分配、不断增强自我管理与自我约束能力。尤其是在处理以下几个看似微观、简单但有核心影响力的关系上要有“自律”能力和实践操作层面的“自律”。一是特色和一般的关系。中国大学章程与世界上其他国家大学章程特别不一样的地方即有“中国特色”——“共产党领导”，这要求大学成员尤其是大学领导者要以“高等教育法”自律，要恪守“特色”底线，不能以其他国家大学的“一般”来否认中国大学的“特色”，更不能以新中国成立短短60多年里高校领导体制多次变更为由弱化“特色”。二是学术和行政的关系。大学要以学术追求为最高价值，即要有“学术研究真理至上”的自律。这里可能主要涉及到要处理好管理者和学者的关系。一般而言，学校和学院的领导者都是“双肩挑”，既是学者又是管理者。学者从事学术研究，往往追求质疑和“不同”，而管理者要求服从和执行，由于身兼截然不同的二职，很容易把学术研究和行政执行混同起来，影响学术追求和行政效率。三是大学决策机构和执行机构近乎合一的关系。根据大学章程，党委常委会是常设的决策机构，以大学校长为首的校行政领导班子负责执行，而现在普遍的设置是校长、副校长都是常委会成员，即大学存在决策者和执行者几乎重叠的情况。解决这种“决、行”不分而合一的问题，需要相关机构和成员按章程高度自律。

　　因“自强”而加快

　　如果说大学“章程”因大学的存在而存在，那么，加快章程建设的本质是追求高校“自强的”、“展开了的”存在，是基于自觉、自由，切实按照教育规律、按照办学规律去发展高等教育事业，提高教育质量，从而举办世界水准的高水平大学。

　　怎样加快步伐使大学变强？是在经费投入上加大力度还是加强在制度建设投入上促进学校高水平发展？规划纲要明确要求“加强章程建设”，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。很明显这是在强调大学的制度建设投入，将注重“争财政经费等物质资源”为主的投入型增长转变到注重制度建设的内涵式发展上来。因此，落实章程建设是提高高等教育质量的关键制度保障之一，将“由大变强”的奋斗理念与目标置于制度层面的保障之下。

　　众所周知，一种好的规则，不仅促进个体之间、组织之间的协调，而且也指引个体和组织往正确的方向上行动。比如，好的制度会激励个体把时间和精力用于创业，而不是寻租。这两种不同的行为对社会财富的作用会大不相同，前者会增加社会财富，而后者只是一种转移性努力，对财富的增进毫无贡献。一部好的大学章程，会对各种权力与权利资源进行合理配置，提高其各种资源的运行效率；一部好的大学章程，使大学治理有稳定的法定依据，减少内部治理和外部交流的障碍，降低治理成本。大学章程使治理效率提高，运行成本降低，从制度上保障了加快高水平大学建设。

　　总之，大学的自主、自律、自强，都需要大学章程的指引和实施。特别是针对高水平大学建设，用大学章程激活大学内生动力与活力，向制度建设要质量，加快、加强大学章程建设尤显突出和重要。

　　（作者系西南政法大学党委书记）