治理体系和能力现代化的三重核心命题

　　■邬志辉 李涛

　　命题一：建构中国特色现代职业教育体系何以紧迫

　　改革开放30年来过度依赖第一、二产业促进经济增长的中国产业结构需要向第一、二、三产业协同带动转变，其背后的核心是要全面提高普通老百姓的经济收入水平和日常消费能力，与之相配套的首要因素则是提高单位时间内劳动力的技术含量和生产价值。

　　在新阶段，需要加快升级换代的“中国模式”的核心命题，也正是普通公民个体自身劳动技能水平的全面提高。与新兴产业链和最广大社会成员最为紧密关联的职业教育，无疑将在其中扮演革命性的角色。

　　一方面，“中国创造”这一时代诉求呼唤具有中国特色的现代职业教育体系的理性化建构；另一方面，中国传统职业教育发展中所长期面临的产教脱节、市场滞后、培训低质、观念落后、社会诟病、管理低效等重重危机也亟待自我革命与外部改良。由此可见，建构中国特色现代职业教育体系十分紧迫，而其当下的核心则是治理体系与治理能力的现代性建构。

　　命题二：职业教育治理体系现代化何以可行

　　职业教育治理体系的现代化需要考虑四个核心层面的问题：

　　一是治理主体问题，即“谁治理”的问题。职业教育是一个涉及多元主体的庞大系统，它不仅是政府和学校的事情，还包括企业、行业、社区、家庭及“相关市场主体”或“其他利益相关者”的共同参与。因此，职业教育治理体系现代化之首，就是要立法保证多元主体在职业教育中的合法性，确保强势主体对其他主体诉求的及时回应和有效调试，赋予多元主体在法治保障范围内合理的可问责和可评价权利。

　　二是治理方式问题，即“怎么治理”问题。传统的职业教育体系存在“单向管理”和“多头管理”并存的症结。“单向管理”主要是指政府热衷于在职业教育各个环节中扮演全能化的控制角色，管、办、评三者互不分离，导致学校主体缺乏自主办学的主动性，进而使人才培养同质化、学校建设行政化、专业设置封闭化。企业主体一方面难以招聘或订制到高素质的契合型劳动者，而要靠自身培养合适员工，提高了成本，加重了负担；另一方面，企业特别是中小企业很难积极有效地参与到人才培养中，而国家日益增加的职业教育拨款又进一步强化了职业学校行政化办学思路，从而导致企业参与的“挤出效应”。“多头管理”主要是指在行业与政府之间、中央政府和地方政府之间存在着越位或缺位的交叉或无主管理，凡有利可图之处，如资格认定、考级收费等，则各主体都尽其所能将之揽入怀中，但无利可图或吃力不讨好之处，如长期性的经费投入、无利的常规管理等，则各主体都会尽量推诿或低度参与。基于此，治理方式层面的改革不仅仅要求多元主体都参与到职业教育的发展中来，而是要寻找到各主体积极参与和有效参与的利益平衡点。

　　三是治理结构问题，即“治理什么”的问题。主要包括内部治理结构和外部治理结构，前者主要是完善职业学校的治理结构，提高自主办学和高质办学的能力，后者主要指建立健全治理法律结构、治理资质结构、治理信誉结构等。其中治理法律结构指明确职业教育中各组织间的权利义务关系；治理资质结构主要指职业教育发展过程中的标准设定、目标预计、政策达成、督导程序等要素通过何种网状结构得以有效实践；治理信誉结构主要指学生就业率、企业用户满意度、家庭认同度、社会影响力等的排名，和师资认定、课程评价以及理论学习、实践学习环节中的过程评价等因素如何达成合理共识。

　　四是治理评价问题，即“怎么知道治理得好不好”问题。包括同行评价、企业评价以及社会评价三个层面的公共性意见，其中社会评价需要学生、家长和媒体的共同参与。

　　命题三：职业教育治理能力现代化何以可能

　　现代职业教育治理能力现代化涉及三个核心维度：

　　一是治理的咨询决策能力的现代化。

　　它包括三个层面的子能力：一是决策的科学性能力，这就亟待建立职业教育发展多维度、全方位、公开化和真实性的数据库，在大数据的基础上，提高现代职业教育公共决策的分析能力和治理水平；二是决策的有效性能力，中央政府不能也不需包办所有的公共决策，而要艺术性地适度分权。很多决策若交给地方政府或学校、行业、企业，决策的有效性会更高，并能提高决策渐进试错的能力。三是决策的民主性能力，决策不仅是政治家的事情，也是当事者、学者以及社会公众共同参与的事情，如何生成决策治理的民主机制、畅通决策治理的渠道，是决策民主性能力研究的核心要素。

　　二是治理的智能纠错能力的现代化。

　　它也包括三重子能力：一是自我发现错误的治理能力；二是自我调适错误的治理能力；三是错误合理兼容度的治理能力。

　　三是治理的高效运转能力的现代化。

　　治理的结果不是导致职业教育运转的低效率，更不是诱发新的混乱，相反，善治是在制度理性化、方式民主化、过程法治化、程序透明化、手段文明化、结构网络化、技术现代化、结果可预期化的实践中达成目标推进的低阻力和高合作，从而保证职业教育事务的高效优质运转。（作者单位：东北师范大学农村教育研究所）

　　推进善治：实现现代转型

　　■于志晶 李玉静

　　十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，为中国职业教育在现代化转型中的善治改革指明了方向。

　　所谓的善治，强调的是社会管理的主体多元化，核心内涵是公共利益最大化的管理过程。职业教育管理是社会治理的范畴，是政府的基本职能。长期以来，我国的职业教育由政府包揽的特征比较突出，直接的后果是行业企业参与积极性不高、社会力量介入不充分、办学活力不足。在我国推进职业教育的善治，重点是要解决好政府与行业企业、学校等之间的办学主体关系、政府与市场之间的动力作用关系，以及公平与效率之间的平衡关系。

　　从操作层面看，当前推进职业教育的善治要抓紧开展以下工作——

　　一是加快修法，推进依法发展。现代职业教育的善治首先需要法治保障。我国的《职业教育法》颁行于1996年，随着经济社会的发展出现了许多新情况和新问题，法律的滞后性和不适应性日益突出，加快法律修订工作十分迫切。职教法修订的重点是进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务，在此基础上进一步完善职业教育的治理体系，进一步明晰法律的行政主体和法律责任。建设职业教育法治秩序的另一个重要内容是严格执法，保证有法必依、执法必严、违法必究，切实实现职业教育的治理从管控规制向依法办学转变。

　　二是理顺关系，推进统筹发展。在我国具有管理职业教育职能的部门除教育与人社部门外，其他一些部门如农业、工业、卫生等也都负有管理本系统职业教育的职责，职业教育发展多头管理、政出多门、资源整合乏力的问题始终没有解决好。另外，中央与地方政府之间的职业教育管理权限也不十分清晰。从部门管理角度看，要从目前的职业教育工作联席会议制度逐步转向职业教育的统一管理；从中央和地方的关系看，中央主要把握教育发展的宏观战略和方向，提供标准，地方侧重于整合资源，最大化发挥资源提供最好的教育服务，并进一步加大省级政府发展职业教育的统筹职责。

　　三是简政放权，推进自主发展。按照“中央向地方放权、政府向学校放权”的原则，扩大和落实职业院校办学自主权。高职院校自主制定招生方案、设置专业、评聘教师专业技术职务、招聘高技能人才、确定内设机构；中职学校自主确定办学模式、人才培养方式、设备配置和教材使用、教师聘用和收入分配、校园规划和资源配置。职业院校依法制定体现职业教育特色的章程和制度，依照章程规定管理学校。坚持和完善中职学校校长负责制、公办高等职业院校党委领导下的校长负责制，建立学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会，实行企业经营管理和技术人员与学校领导、骨干教师相互兼职制度，形成新型的政府-学校-社会关系。

　　四是激发动力，推进合作发展。把职业教育作为吸引社会力量参与的优先领域，允许以独资、合资等多种形式举办职业教育，允许举办股份制、混合所有制的职业院校，允许公办和民办职业院校相互委托管理。通过政府购买服务、税收优惠以及财政补贴等多种方式引导行业企业和社会力量举办或参与举办职业教育，参与职业教育的课程与教材开发、教育管理和质量评价。通过政府补贴、授权委托等方式，支持行业组织履行好发布行业人才需求预测和就业信息、指导专业设置和教学工作、开展人才培养质量评估等职责。

　　五是市场引导，推进持续发展。党的十八大提出使市场在资源配置中起决定性作用，意味着作为真正的市场主体企业要根据市场的供求变化，自主地选择投资、选择转型升级的路径，职业教育也要从过去依赖政府主导办学转而要遵循市场的引导办学，从而实现可持续发展。

　　六是透明公开，推进科学发展。职业教育是面向人人的教育，是面向全社会的教育，一些重大政策的调整和改变，如考试制度的改革、实施资助和免学费政策、职工教育经费的提取、确定生均拨款标准、职业培训的补贴等，都涉及广大群体的切身利益，所以要在信息充分公开的基础上，开展广泛协商，广集民智，形成科学化、民主化和公开化的职业教育决策机制。

　　七是强化监督，推进高效发展。把职业教育纳入教育督导范围，实行职业教育督导制度和监督问责机制，坚持督政与督学并重、监督与指导并重，建立督导监察结果公告制度和限期整改制度。各级人大和司法机关要加强对职业教育法律法规执行情况的监督检查和司法监督，加强监察、审计等专门监督。积极开展第三方评价，创新职业教育评估机制。（作者单位：吉林省职业教育研究中心）