“作为最小国家的治理”，西方语境中的治理难以避免治理失灵问题

　　治理是20世纪90年代以来，为应对国家统治模式、管理模式失灵而提出的一种新的理论范式。西方语境中的治理具有明显的社会中心主义倾向，更强调社会作为自组织的核心作用，国家被定义为“调节人和社会力量的伙伴，它通过协商和对话来调节和参与各种社会力量解决社会问题的努力”。由此观之，治理在某种意义上等同于“作为最小国家的治理”。

　　虽然治理在一定程度上能够弥补国家统治模式、管理模式中的某些不足，但是治理的适用性并不是无限的，同样会伴随“治理失灵”的问题。一般而言，治理失灵可能由以下三个主要方面的因素导致。

　　一是社会难以承担“元治理”的角色与功能，从而带来治理失灵的问题。在治理实践过程中，社会因其自身在提供治理的基本规则、保证不同治理机制体系兼容方面的局限性，使得它难以承担“元治理”的角色与功能。如果继续坚持社会中心主义范式下的治理理念，那么很容易产生“相当的政策非理性、制度间的斗争、管辖权的重叠，以及竞争性政策网络的扩散”。在这个过程中，社会难以在发生冲突或争议时充当“上诉法庭”，对分歧化利益进行系统的整合和有效的汇聚。在“元治理”角色与功能缺失的情况下，治理失灵的风险大幅提升。

　　二是社会自利性的客观存在带来治理公共性的缺失，从而引发治理失灵的问题。在治理过程中，一些利益集团为了使本集团利益最大化，总是千方百计在治理实践过程中影响治理议程，使治理收益的分配更多地向本集团成员倾斜，在这个过程中，一些利益集团实际上成为自利自为的主体，它们干扰治理实践，将治理实践利益分配的公共性转化为集团利益的自利性，从而违背了全体社会成员的共同利益。公平正义是社会制度的首要价值，治理只有以公平正义为内在价值才能实现合法性与有效性的统一。在社会中心主义的范式下，社会作为治理主体本身难以打破一些利益集团对治理公平性的俘获，从而引发治理的合法性危机。

　　三是基于协商的机制，在涉及道德分歧、价值分歧以及固化利益争端时，不可避免地陷入治理失灵状态。协商是治理的主要运行机制，基于协商平台，多元主体开展对话与交流，其目的是实现重视所有人需求和利益的、具有集体约束的“重叠共识”。但是在涉及道德分歧、价值分歧以及固化利益争端时，人们通过简单的协商机制很难超越自身的自利性，因而，不可避免地在这类问题上出现协商治理“无果的局面”。

　　中国国家治理现代化的经验借鉴：治理有效性的三个维度

　　基于治理有效性的现实考量，中国国家治理现代化立足于西方国家治理现代化的经验反思以及中国特色社会主义基本国情，从顶层制度设计、中层领域拓展以及基层社会自治等三个基本维度推动中国特色国家治理现代化事业的整体发展。

　　（一）顶层制度设计：重塑国家治理现代化的制度基础

　　国家治理，是指在政府的“元治理”作用下，通过基础性制度以及作为具体领域相关制度构成的体制、机制建设，在国家范围内的相关公共事务治理上，协同市场、社会以及公民个人的广泛参与，推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设的现代化发展的一种协同治理过程。在此意义上，十八届三中全会从战略的高度提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，制度体系建设更是成为国家治理体系现代化建设的核心要素。所谓国家治理体系现代化建设，涉及中国共产党领导下管理国家的制度体系，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设等各领域共同遵守的办事规程和行动准则的制度化、规范化。由此可见，制度体系建设是推进国家治理现代化的内在要求。在中国国家治理现代化的实践过程中，从战略和全局的高度进行顶层制度设计，重塑国家治理现代化的制度基础，能够持续、稳定、理性地提高国家治理的有效性。

　　（二）中层领域拓展：优化国家治理现代化的实践范畴

　　在吸收和借鉴其他国家治理实践的经验教训并结合中国具体国情的基础上，中国国家治理实践在注重经济发展、社会建设的同时，也注重生态系统维护，可持续发展成为现代国家治理的基本准则。中国国家治理现代化在中层领域上应该坚持科学发展、全面拓展的原则，优化国家治理现代化的实践范畴。一是国家治理的中层领域拓展至生态文明建设，从介体结构上优化国家治理现代化的实践范畴。在此意义上，十八届三中全会适时地把生态文明建设纳入国家治理现代化的实践范畴，并提出了以建设美丽中国为核心，不断地深化生态文明体制改革，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局的战略规划，从而将国家治理的中层领域拓展至生态文明建设，有利于实现国家治理过程中人类、自然、社会的和谐、可持续发展。二是国家治理的中层领域拓展至政治领域建设，从政治结构上优化国家治理现代化的实践范畴。结合中国特色的政党制度背景，从现代政治文明建设的维度深化以党的领导、人民当家作主以及依法治理有机统一为基础的政治体制改革，有利于保证中国特色社会主义政治制度的优越性，从而有利于提高国家治理现代化的有效性。三是国家治理的中层领域拓展至文化领域建设，从文化发展上优化国家治理现代化的实践范畴。文化作为国家“软实力”表现出来的独特魅力，是衡量国家治理实践成功与否的一个重要参照系。在此意义上，中国共产党适时地将文化建设纳入国家治理现代化的实践范畴，通过以建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国为核心深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展、大繁荣，有利于从“软实力”上提高国家治理的吸引力与有效性。

　　（三）基层社会自治：激活国家治理现代化的社会活力

　　伴随改革开放的发展以及社会组织发展政策的松绑，中国各类非政府组织、志愿社团、协会、社区组织以及相关自治组织迅速发展壮大，它们因其志愿性、自主性、公益性、公平性、服务性以及参与性的特点，发挥自身扎根基层、贴近社区、了解基层、回馈高效的优势，及时满足人民群众日益多样化、个性化、高质量的国家治理服务需求。因此，中国国家治理现代化的全面发展，应该充分发挥基层社会自治的作用，激活国家治理现代化的社会活力。从基层社会治理的理念上来讲，构建“大政府-大社会”协同发展的理念，在加强对社会组织进行常规监管的同时，放宽登记管理条件，加快推进登记管理体制改革，加快建立社会组织孵化基地，可以促进基层社会治理力量的发展壮大。（作者单位：吉林大学行政学院）

　　阅读延伸：何谓“元治理”

　　所谓“元治理”（meta governance），就是作为“治理的治理”，旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。在元治理中，国家拥有对公共治理机制的开启、关闭、调整和另行建制的权力，是市场治理和社会治理的管理者。在元治理中，国家是公共事务的主导力量，它的作用大致有四个方面：（1）政府在社会治理体系中发挥主导作用，是治理规则的制定者；（2）政府与其他社会力量合作，是对话、协作的主导方；（3）政府掌控和发布信息；（4）政府是社会利益博弈的“平衡器”，能有效避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作。（唐观）