2017年3月16日，美国白宫公布了2018财年联邦政府预算纲要报告，提议大幅增加国防预算540亿美元，同时削减国务院、环保局、农业部等非国防支出，希望在不扩大财政赤字的前提下增强美国国防安全和“硬实力”。

　　无论在竞选中还是在执政后，特朗普一直力主提升美国国防实力。2017年1月27日，特朗普上任刚满一周，就在五角大楼参加新任防长詹姆斯·马蒂斯就职仪式上签署行政令，指示马蒂斯对美军战备状况、国防预算、弹道导弹防御以及核态势进行全面评估，意图通过增加军费、扩充兵力、增购武器等方式“重建”美军。4天后，美国国防部出台执行备忘录，公布了“重建”美军的“三步走”方案。“重建”美军计划颠覆了奥巴马政府的防务政策，反映了特朗普政府“以实力求和平”的理念，将成为未来一段时期美军建军备战的主基调。

　　增经费与扩规模并举

　　1月27日签署行政令当天，特朗普称将向美军官兵“提供新飞机、新舰艇、新资源和新工具”。虽然正式计划尚未出台，但综合特朗普在竞选期间提出的建军方案、传统基金会等顶尖智库的对策建议以及美国国会相关报告观点，“重建”美军计划将主要围绕“增军费”和“扩规模”两条主线展开。

　　首先，提高战备水平，大幅增加国防预算。特朗普在行政令中指示马蒂斯在30天内对美军战备状况进行评估，根据评估结果提交2017财年预算修正案，并会同白宫管理和预算局在5月1日前重新提交2018财年国防预算申请，为“重建”计划提供经费支持。

　　3月16日，特朗普政府公布了任期内首份联邦预算纲要报告，其中2018财年国防预算比上一年增加540亿美元。与此同时，在白宫支持下，美国国防部以提升军队战备水平和打击“伊斯兰国”等为由，要求国会为2017财年国防预算追加300亿美元。需要指出的是，2018财年国防预算纲要报告包含了5740亿美元的基础国防预算，远超《2011年预算控制法案》规定的5490亿美元上限，这将为特朗普政府最终废除该法案进而增加国防预算奠定基础。

　　第二，重拾“两场战争”理论，快速扩充军队规模。美国参议院武装力量委员会和传统基金会等保守派智库都认为，在当前全球安全形势下，美军的建军备战思路应从奥巴马时代的“打赢一场大规模地区性战争+慑止一场地区性冲突”恢复到“同时打赢两场大规模地区性战争”上来。为达成上述目标，美军必须尽快扩充兵力规模。

　　强实力与谋转型兼顾

　　特朗普“重建”美军的计划赚足了眼球，事实上，该计划的出台并不仅仅是兑现竞选承诺，其背后有着更深用意。

　　其一，贯彻“以实力求和平”政策。“重建”美军行政令开宗明义指出，“以实力求和平”是重建美国武装力量的政策基础。美国保守派智库代表传统基金会认为，美军当前存在规模偏小、资金不足、战备不高三大问题。

　　2012年以来，随着奥巴马政府逐步结束“两场战争”，美军启动了裁军计划。过去5年，陆军裁员达10万，其他军种均有裁减。据统计，当前美国海军拥有各类舰船274艘，几乎是1991年时的一半；空军规模只有1991年时的三分之一；陆军则处于1940年以来最小规模。压缩规模的同时，美军承担的任务有增无减。从阿富汗到伊拉克的反恐行动，从重返欧洲到增兵亚太，美军海外部署任务空前频繁。正如空军部长德博拉·詹姆斯在去年8月指出的，空军规模历史最小，但任务量却是过去35年之最。在“自动减赤”的压力下，美国军方不得不重点保障当前行动需求，一定程度上忽视了战备建设。今年1月30日，美国参议员麦凯恩在《华盛顿邮报》上指出：“日益严峻的威胁、不断减少的预算、日渐老化的装备、持续缩小的部队规模以及高频率行动节奏，导致军队出现了战备危机。”美军此番“重建”，首要目标是解决战备不足问题，意在通过提升军队战备水平强化美军威慑力。

　　其二，实现美军建设“华丽转身”。过去十多年，美军的装备采购、战术发展、军事训练主要围绕打赢反恐战争展开，导致美军常规作战能力出现下滑。近年来，美军的威胁判断发生重大变化。反恐、反暴乱作战不再是美军的首要关注点，应对大国冲突成为美军建军备战的主线。

　　美军此番“重建”，表面上是数量规模的扩张，更重要的是质量结构的优化，这正是特朗普称其为“重建”的原因所在。从本质上讲，此次“重建”是对美国国防资源分配的“再平衡”，重点是加大对高精尖武器装备领域的资源投入，通过将国防资源聚焦到备战高端战争加大其与其他国家相比的优势，维持美军的全球霸主地位。

　　好机遇与多挑战并存

　　特朗普“重建”美军计划一经公布，立即遭到多方质疑。分析人士认为，该计划可能陷入“雷声大，雨点小”的境地。必须看到，在强化美军实力方面，特朗普面临两大机遇。

　　首先是国会支持。特朗普赢得大选后，共和党拿下了参众两院的多数党地位。这意味着在许多重大问题上，白宫和国会将在一条战壕里作战。其次是舆论有利。在连续多年预算下降、军方反弹以及保守派智库渲染下，国会、白宫和美国民众在强化军力方面已经形成共识。

　　然而，尽管特朗普眼下正踌躇满志，马蒂斯执掌的五角大楼也行动迅速，但“重建”计划要变成现实，还须克服两大障碍。

　　一是预算阻力。据美国国会预算局估计，陆军每增兵1万需额外支付16亿美元，增兵9万仅人头费就需花费近150亿美元。海军扩军计划更是代价昂贵：福特级航母每艘100亿美元，弗吉尼亚级攻击潜艇每艘30亿美元……据美国智库企业研究所估算，要完全落实“重建”计划，每年至少新增开支550至600亿，这种增速是美国政府当前的预算环境难以支撑的。

　　事实上，对于特朗普的“重建”美军计划，共和党内部也存在较大分歧。共和党内预算保守派希望未来5年增加1000亿美元国防预算，而鹰派则要求增加4000亿美元。无论哪种方案，都需要突破《2011年预算控制法案》的限制，只要该法案依然生效，“重建”美军就将面临重重阻力。

　　二是人员招募难。近年来，随着美国就业形势的改善以及符合入伍条件人口比例的下降，美军人员招募工作举步维艰。传统基金会国防中心主任托马斯·斯波尔认为，特朗普增兵计划面临的人力挑战甚至大于经费挑战。

　　当前，美国陆军每年只能增兵1万，否则难以保证兵员素质。鉴于此，陆军参谋长马克·米勒和陆战队司令罗伯特·内勒尔都曾公开表示，愿意接受小幅增兵，以便将更多的资金用于装备建设。此外，新增的70多艘军舰也无法一夜之间到位。战略与预算评估中心研究员托马斯·麦肯在国会作证时指出，无论是特朗普承诺的“350舰队”，还是海军追求的“355舰队”，都无法在未来4至8年内建成。不难看出，特朗普快速扩军的愿望困难重重，“重建”美军之路也不会平坦。

　　本版制图：胡亚军

　　图片资料：杨 磊