完善税法行政解释监督制度
滕祥志
2020-05-20 09:59:10 来源：学习时报
法律的适用离不开法律解释，作为经济法的一个部门法，税法的适用同样需要法律解释。当前，除了立法解释和司法解释，税法的解释更多地表现在行政解释方面，基层税务机关适用最普遍的也是税法的行政解释。税法的行政解释，是指由国务院、财政部和税收主管部门在具体适用税法的过程中，依照自身职权，按照法定程序依法对税法所作的具体解释，是税收征管实践中对税法适用的进一步细化和说明。
长期以来，我国税收立法层级不高，税收工作大量依靠财税主管部门颁发的税收规范性文件运转，这些文件是我国税法秩序的重要组成部分，发挥了重要作用，但存在不明确、模糊、各地执法不一的情况，给税制运行和税收秩序带来了不良影响。存在的主要问题：一是税法行政解释存在不正确或不符合法理的情形，得不到纳税人内心认可，使得税法遵从度打折扣。二是税法解释长期缺位，造成各地执法不一，影响税法秩序的持续稳定运转和市场信心，或者解释没有与市场状况对接，可能引起人民群众不满。三是某些违背税收法定原则的解释，由于缺乏内外部监督和制约机制，这类解释扭曲市场主体的交易行为，损害纳税人合法权利，造成税法行政解释“任性”的局面。
我国的税收治理体系以及税制的实际运行，存在税收立法、税收执法和税收司法不协同、不平衡的矛盾。实践中，税收治理体系中的税收立法解释极少启动，由于完成税收法定的任务非常紧迫繁重，税收主要依靠行政权，税法行政解释数量庞大，而且还存在漏洞和弊端。由于行政部门内部缺乏专业而权威的协同监督机构，造成相关税收政策产生冲突，以致税法规则在各地实际执行不统一，纳税人税法遵从成本高昂。在外部，税收司法由于受原《税收征收管理法》第88条规定的“两个前置”制约，也就是提起复议或诉讼之前的“纳税前置和复议前置”制约，导致纳税人必须先缴纳税款，才能提起复议，且必须先复议后诉讼，这导致不少交不起税款的纳税人因此丧失救济权。我国税收司法实际上处于沉睡的状态，每年法院受理的税收案件数量稀少，从外部不能形成良好的压力、制约和传导机制，而这种压力传导机制，有利于促进税务机关优化重组人力资源，提升依法治税水平，特别是提升税法行政解释的水平。
有鉴于此，提升税收治理能力，优化税收法治环境，以下几点需要引起足够的重视。
一是在行政机关内部设置专业、权威、高效的法制部门，形成税法行政解释的内部监督机制、机制和制度保障。例如，可以在国家税务总局内部设置法律顾问岗位，赋予职权专司税法行政解释、税法疑难案件、重大税法案件的法律和舆情处置、税务行政复议等实务，在内部行政税法解释的监督体制机制。这样的内设机构，其作用是税法行政解释的监督把关和重大复杂税法规则的把关，以及将来国家税务总局层面的“税收事先裁定”案件的受理以及裁决等。
二是在外部开放税收司法，形成外部监督机制，完善税收治理体系。原《税收征收管理法》第88条两个前置程序不利于纳税人权利的保障，且缺乏法理依据，应及时修正。可以面向未来个税改革、直接税开征的局面，开放纳税人诉讼，开放税收司法，归还纳税人救济权，确保《税收征收管理法》总则中规定的“纳税人救济权”得到切实保障。内部外部监督体制机制的制度建设，既切合当前紧迫性，也能与提升国家治理能力的长治久安目标相衔接。激活税法诉讼机制，激活《行政诉讼法》第53条的“规范性文件附带审查诉讼”制度，形成外部对税法行政解释的监督制约机制，能够反推税法行政解释的规范化、精细化、法理化。
三是重视税收行政执法与税收司法制度运行之间的衔接与协调。研究税务违法犯罪案件移送制度中的法律问题、移送听证制度、移送证据交接制度、移送证据的采信制度、税务司法案件中的司法意见书制度、税务司法案件中的规范性文件征询制度，等等。当前，特别需要重点研究虚开增值税专用发票案件中的行政执法规范性文件与司法政策性文件之间的衔接问题，条件成熟或学理共识形成之后，可以出台权威的司法解释或者修改相关法律。在个人所得税领域，需要尽早研究对赌协议个税问题、合伙税收、基金税收、个人投资、经营、退出、清算等个税问题，优化投资和营商环境，用税收政策推进科技创新和经济转型升级。
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