近日，国务院副总理马凯代表国务院向全国人大常委作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，明确机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。消息经媒体曝光后引发广泛关注，近几日来报道持续升温。但很多人并没有关注到，马凯副总理报告的有关内容实际上是对养老保险改革的一揽子方案，如果仅就“并轨”来谈改革，与改革目标相去甚远。

　　党的十八大提出，养老保险改革应坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点。十八届三中全会进一步提出建立更加公平可持续的社会保障制度，养老保险顶层设计或曰改革由此发端。“双轨制”仅仅是养老保险改革大体系中的一小部分，且其目标也绝不是实现养老保险并轨。从养老保险制度30多年的发展来看，初步实现了8亿多国民的“制度性”覆盖，但地区分割、城乡分割、群体分割乃至于身份分割，责任失衡、缺乏激励机制、统筹互济性较差乃至流动性和可持续性不足，深化养老保险制度改革的任务非常繁重。一个“双轨制”仅仅是打通制度通道的第一步，养老保险改革的目标在于化解制约养老保险发展的深层次矛盾和体制机制问题，提升制度的公平性与互济性，保障制度的可持续性。

　　具体而言，应通过顶层设计，首先增进公平性。公平性至少包括地区公平、人群公平，而实现并轨仅仅是人群公平的一小部分。打通机关事业单位和企业职工养老保险之间的制度通道，意味着责任分担机制一致，个人也要承担一定的缴费责任，并且与企业缴费比例一致，待遇水平差距会逐步缩小。但最为关键的两招与“双轨制”并无关系，一个是地区间的公平，如2013年四川省和浙江省的职工养老保险单位缴费率分别是20%和14%，而月人均基本养老金分别是1525元和2500元。为此应尽快实现基本养老保险基金全国统筹，这是优化、养老保险制度的金钥匙，根治费率负担不公、基金余缺分化、运行成本高昂等弊端，初步实现基本制度、政策全国统一，信息系统全国联网。二是根据经济发展水平、在职职工工资增长和物价指数建立养老保险正常调整机制。经济发展水平和在职职工工资的增长势必增加生产成本，导致物价相应上升，因此有必要根据在职职工工资的涨幅适当提高退休人员的养老金，让他们也能及时参与到社会财富“蛋糕”的分配之中，体验到老有所养的安全与归宿。包括尽快明确制度目标替代率，与最低工资、低保等相衔接，明确养老保险待遇与社会平均工资增长率、通胀率与经济增长率指数化挂钩的不同权重。

　　其次是通过完善的顶层设计促进流动性。也包括在地区和人群之间的流动，并轨为人群间的流动打通了制度通道，不仅利于公平，还便于人才流动，这是其最大意义所在。要做的还有很多，比如促进城乡养老保险关系顺畅衔接，劳动力在不同地区无障碍转移，职工合法权益确有保障。在养老保险向全国统筹过渡中，加快建立全国统一的信息网络，理顺养老保险经办管理体制，实现不同制度间和跨地区无障碍转移接续。

　　最后是保证制度的可持续性。养老保险改革本质还是责任分担机制的合理划分，如果社保制度变成了一个“公共池塘资源”，其结果必然是“公地悲剧”。因此要适当降低并规范单位和个人缴费比例、缴费基数，建立并实施社会保险预算制度，落实政府合理的财政责任。更关键的是，建立多缴多得、长缴多得的激励机制，解决参保人不愿意提高缴费最低年限，不愿意提高领取养老金的年龄等问题。还要建立企业年金、职业年金、互助保障和个人储蓄型养老保险等多层次保障制度，等等。