自2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出建设法治政府的要求，到党的十八大报告作出法治国家、法治政府、法制社会一体化建设的战略部署，法治政府建设始终摆在党和政府建设的突出位置。建设法治政府是推进法治西安进程的重要内容和基本前提。

　　法治政府的深层次解读

　　法治西安建设背景下，法治政府的追求目标是多元的，但首要的在于两个方面。一方面，从政府机关及其权力与法律规范之间的关系来定位，要求政府机关及其工作人员具有崇尚法律、尊重法律的观念和意识，政府机关服从并遵照法律规范行使权力和从事活动。基本含义是，政府机关的权力来源要有法律规范依据、政府机关的权力行使和职责履行要符合法律规范规定、政府机关对其违法行为要承担法律责任。核心是，规范政府机关的权力及其行为的合法性。要求执法主体符合法定资格，做出行政决定事实清楚、证据充分，适用法律规范正确，行为过程符合法定程序。另一方面，法治政府建设的核心问题，就是通过建设法治政府，最终想要建成一个什么样的政府。这里包含了一系列多元化、复合性要素，构成了法治政府目标体系。该目标体系不仅要求政府机关符合上述有关依法行政的要求，而且在基于公共利益和社会秩序需要的前提下，对政府机关在经济、社会管理中的职能定位、行政管理执法体制、行政决策与制度建设质量等方面，亦提出了应当符合有限行政、民主行政、科学行政、透明（公开）行政、服务行政、效能行政、诚信行政、廉洁行政等目标要求。上述两方面，前者是建设法治政府的基础和保障，后者是建设法治政府的根本目的与要求。

　　法治政府建设的路径

　　法治政府建设不仅是地方法制社会建设的重要抓手和核心基础，更是保障地方经济发展和社会建设的长效机制与平台。相对于以往地方政府多以优惠政策，甚至提供一定资源物质条件进行招商引资发展的模式而言，致力于通过积极推进法治政府建设，提供制度保障，构建一个公平、公正、公开的既有竞争、充满活力，而又井然有序的良好社会经济发展秩序，更能从根本上提高综合竞争力，实现持续、长久、健康发展。

　　一要转变观念，认识到位。需要从根本上改变将法律制度简单地理解为仅仅只是为一定管理目的服务的、工具化的肤浅认识。应当从更深层次看到，走依法治国之路，建设法治政府是党在执政过程中带领中华民族在国家治理方面走向政治文明的体现，法律制度及其所要保障实现的法制社会包含了一系列法律文化要素，是社会进步的标志。积极创造并形成尊重法律、崇尚法律和依法办事的社会环境和氛围，政府机关的引领和垂范不可忽略。各级领导尤其是主要负责人，不能将依法行政仅仅当做是政府机关法制部门和业务职能机构，尤其是一线执法人员具体执法办案中的事情。要彻底摒弃用个人主观排斥法律制度的错误做法，牢固树立社会管理与经济社会协调发展理念，提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，真正做到以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。

　　二要深化行政管理体制改革。要把政府职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。首先，实行政府部门职能有效整合，理顺管理体制。科学整合和合理划定政府及其部门的职能权限分工，在横向上积极推进大部制在我市的具体落实，在更多领域实施并改进综合行政执法；在纵向上推进行政执法重心向区县转移，逐步理顺决策与执行、监督与执法的关系。同时，要依法解决并理顺各开发区、新区的行政执法体制。其次，抓好行政审批改革与实施《行政许可法》的有机结合。深刻领会政府与经济和市场的关系，把握好政府与社会管理的关系，按照治理、规范、服务和推动经济社会发展的思路，以职能定位及其整合为基础，实现观念转变、确立管理格局、改进方法方式，进行改革和创新。第三，政府机关应当处理好守法、依法行政与改革、创新之间的关系。当前，我国处于社会转型与高速发展的特殊时期，毋庸讳言，立法相对滞后，不能很好适应社会经济发展需要。这种困境，只有通过改革和创新才能找到有效的解决途径。但是，要确保改革、创新在法治轨道上进行，尤其要防止违反社会和经济发展规律的、冲动猎奇式的、甚至背离法治原则和精神的所谓改革、创新行为。

　　三要不断提高行政决策水平和制度建设质量。行政决策事涉公共事项进而关涉社会公共利益和众多民众利益，政府制定出台的相关制度则事涉公众思想观念取向及其行为规范。因此，应当以严谨审慎的态度，完善行政决策和相关制度形成机制。包括：决策权、制度形成权行使及其咨询机制、公众参与机制、风险评估机制、执行与监督机制、责任追究机制等等。避免仅依赖领导意向及其个人观点作为相关决策、制度的出发点或基础。努力推进公务公开，提高政府信息公开应对能力，保证各种决策和制度形成所依据的信息资料合法、客观、全面可靠。

　　四要正确理解和把握政府机关职权职责的法律内涵。依法行政不仅要符合法律规范的具体规定，更要符合立法原则、精神及其立法本意。从职权方面来看，基于公共利益和社会秩序需要，政府机关依法有权力实施一定行为；从职责角度来理解，同样基于公共利益和社会秩序需要，政府机关亦有义务实施一定行为。因此，政府机关违法行使职权要承担法律责任，违法不履行职责也应该承担法律责任。尤其在构建治理型社会和服务型政府形势下，防止政府机关怠于履行法定职责，将成为今后法治政府建设更为重要的内容。

　　严格遵守行政程序。面对行政事务的复杂多变，在法律制度中赋予政府机关较多、较大的裁量决定选择权，同时通过程序性规定加强对政府机关权力行使的规范和约束，成为推动法治政府建设的重要模式与机制。西安市在全国副省级及省会城市中率先颁布并实施了《西安市行政程序规定》，为进一步建设法治政府、推动法治西安提供了制度保障。要充分认识到行政程序是对工作过程和工作方式、方法的法律规定与要求，要将对行政程序规定的遵守和适用同改变工作作风有效结合起来，有针对性地改进依法行政实践中客观存在的一些问题，防止将行政程序规定当做一种形式，在执法实践中走过场。

　　（作者系市法学会行政法学研究会会长，西北政法大学行政法学院院长、教授）