建设一流法治城市需要怎样的公众参与立法

青岛市社科院政法所副研究员 姜福东

　　全面推进依法治市，努力打造一流法治城市，首先必须进一步提升公众参与立法水平。

　　一、更好地发挥人大代表的相关职能作用，主动汇聚民意、形成公意

　　经由人大代表来达致民主的意见形成和意志形成，是公众参与立法的最重要表现形式。人民代表要以宪法法律赋予的神圣职责，创造性地践行执政党的群众路线，主动汇聚民意、形成公意。要进一步改善人大代表的职业结构，尽可能增加法律职业出身或具有法律专业背景的代表比例，以适应依法履职的“新常态”。人大应尝试在立法评估中增加代表质询、辩论、论证等环节，以更好地反映公众意愿和意志。在组织立法评估时，应确保程序公开透明，认真听取采纳公众对于立法成本收益、法律实施效果的分析、评价、意见和建议。

　　二、推动政府部门创新立法宣讲宣传模式，保障公众知情权、扩大参与面

　　与“谁执法，谁普法”类似，政府立法工作也要贯彻“谁立法，谁宣讲”的基本思路。城市立法是政府主导下的、主要面向广大市民群众的法律规范供给，政府法制部门和相关职能部门有义务向民众解释清楚该立法的背景、依据、宗旨、目的、原则、规则以及相关法学专业术语的含义。可以通过纸媒、电子媒体、现场互动等不同渠道，采取多种交流沟通方式，邀请立法委员、执法人员、司法人员、专业律师、法学研究与法学教育工作者等专家学者和实务界人士参与宣讲、宣传有关立法草案，让民众知晓，为民众答疑，引导民众参与，接受民众监督。

　　三、彰显政协委员民主协商的制度优势，赋予人民政协以法治主义时代新蕴含

　　政协肩负着协商民主的重要使命。尽管协商民主不是中国独有的，西方马克思主义也倡导协商民主；但两者都致力于透过程序理性机制，促进民主的意见交换，达成重叠共识。“协商民主为公众参与立法创设了规范的程序框架和公共论坛，为多元社会中公众的不同利益诉求开辟了制度化的表达渠道。”政协委员可凭借这一有利制度条件，广泛联系市民，以不同党派、团体利益代言人的合法身份参与城市立法活动。人民政协应被赋予法治主义的时代新内涵，政协委员的法律专业化与职业化建设亦应尽快提上议事日程。

　　四、广泛调动法学法律界人士参与积极性，建设新型专家智库，鼓励协同创新

　　律师接触社会底层群众和利益受损群体的机会最多，对社会利益冲突、纠纷争点及其制度化解最有心得，因此公众参与立法离不开律师界这一体制外最大的精英群体，要进一步探讨律师法律顾问制度的实效化和可操作性。目前，法学界有识之士参与城市立法的作用机制还不完善。要创造性地建设法学专家智库系统，完善法学专家参与立法的协同创新机制。可探索首席专家模式、分类式管理、订单式服务、委托起草法规项目招投标等体制机制创新。

　　五、合理引导社会组织和普通群众参与立法，切实保障不同利益群体的话语权

　　通过社会组织参与立法的方式，可以更为高效地利用社会组织的动员能力和整合能力，使公众立法参与更加广泛和深入，也更加理性和成熟。而且，还可凭借社会组织的凝聚力，增强社会公众与立法机关、政府部门民主协商的话语权。特别需要强调的是普通群众和弱势群体，由于身处社会下层甚至最底层，其参与分配社会资源的能力有限，在社会上发声的渠道也有限，往往容易被忽视。应坚持通过“送法下乡”、“社区座谈”等通俗易懂的方式，让这座城市有更多的机会倾听到弱者的心声。