抓住全面深化改革的“牛鼻子”

　　张卓元

　　全面深化改革是加快转变经济发展方式的关键。当前和今后一个时期，要抓住政府改革这个“牛鼻子”，把各项经济改革带动起来，形成推动经济发展方式转变的合力，切实做到以改革促转方式调结构和促经济健康发展

　　党的十八大报告明确指出，深化改革是加快转变经济发展方式的关键。这是一个十分重要的判断，为我国今后加快转变经济发展方式指明了方向和路径。深化改革包括的范围很广，其中深化经济体制改革和政府改革对推动经济发展方式转变的意义和作用是我们着重讨论的几个问题。党的十八大报告说，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。党的十八届三中全会进一步指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。过去我们一直在说国有企业改革是经济体制改革的中心环节，“十一五”规划建议强调，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。我体会，这里说的行政管理体制改革，最主要的是政府改革，是政府职能的转换。多年的实践证明，要推动经济增长和发展方式转变，要害在于加快行政管理体制改革，加快政府改革，使政府真正履行宏观经济调控、市场监管、公共服务、保护环境和社会管理职能，而不只是深化国有企业改革。也就是说，中国改革开放建设发展的实践，已开始把政府改革推到了改革的最前列。

　　推进政府改革，处理好政府和市场的关系，其要点还是党的十八届三中全会提出的，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。也就是说，要解决政府“越位”、“错位”、“缺位”特别是其中的“越位”问题，真正做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，尽可能减少对微观经济活动的干预，搞好市场监管，从全能型政府向服务型和法治型政府转变。

　　首先，政府应当从介入过深的经济领域逐步退出，不再充当资源配置主角。由于我国长时期都以GDP增速作为地方政府官员政绩大小的主要考核指标，而政府官员实行任期制，一般五年一任期，不少官员为了追逐千秋业绩，都全力以赴使任期内GDP增速最大化，往往运用手中权力搞粗放扩张，拼资源，拼环境，因为粗放扩张最能短期见成效出政绩。我国一些高耗能产业已经过剩，但是至今仍有一些资源比较丰富的地区继续发展这些产业，一些地方政府擅自降低能源价格如电价和税收优惠鼓励这些产业发展，形成不平等竞争格局，致使产能过剩问题加剧，而作为约束性指标的能耗降低指标则连年没有完成计划。所以，要加快转变经济发展方式，必须转变政府职能，政府不再以主力运动员身份参与市场竞争，不再带头搞粗放扩张，不顾后果地追求短期GDP最快增速。

　　其次，政府履行经济职能应主要搞好宏观调控或贯彻中央政府宏观调控举措，为社会经济活动提供良好的稳定的环境，基本上不干预微观经济活动，真正实行政企分开。凡是市场能做且有效率的事，就应放手让市场去做，包括取消各种各样的行政垄断让非公有制经济能够平等地进入市场和参与市场竞争，政府主要是制定标准和规则并认真进行监管，不必替企业进行微观决策，不必事事审批。审批过多过滥往往扼杀创新活动，降低微观经济活动效率。但是，减少审批会直接影响那些有审批权力的官员的利益，因而常受到他们的强烈反对。至今仍有一些竞争性项目还需层层审批历时数月甚至一年多才能立项，而且几乎每次审批都要请吃送礼，花费多多。这说明我国的商业环境仍需大力改进，政府的服务意识和职能仍需大大增强。

　　第三，财政要加快向公共服务财政转型，逐步实现基本公共服务均等化。财政转型看起来属于财政体制改革，实际上是政府改革的一个重要内容。如果政府是经济建设型政府，那么财政必然是经济建设型财政，财政支出尽量用于搞经济建设。现在政府要向服务型转轨，财政自然要跟着向公共服务型转轨。我国财政用于公共服务的支出占财政总支出的比例一直严重偏低，离公共服务型财政的要求很远。比如，2008年，中国医疗卫生支出占财政支出比重为4.4%，社会保障与就业服务支出占财政支出比重为10.9%，两项合计为15.3%，比人均GDP为3000至6000美元阶段国家平均31%左右的水平，低了一半多。2012年，情况并未有多少好转，当年我国医疗卫生支出和社会保障与就业服务支出占财政支出比重只占15.7%，仍然比发展程度大体相同的国家低一半。还要看到，我国严重偏低的公共服务支出，其内部结构也不合理，大体上用于城市的比用于农村的多得多。近两年财政支出逆向调节情况有所转变，但离合理目标还较远。这说明，我国向公共服务型财政转型的任务还非常繁重。而只有实现财政转型，财政支出大力向民生倾斜，向低收入群体倾斜，占的比重有大幅度提高，才有可能逐步实现基本公共服务均等化。在某种程度上可以说，财政转型是政府转型的一个重要标志。

　　第四，政府减少对价格特别是生产要素和资源产品价格的管制。中国粗放型增长方式之所以很难转变，重要原因是由于我国生产要素如土地、资本和一些重要资源产品价格受政府控制，长期偏低或严重偏低，容易出现滥用和浪费，效率较低。要转变经济发展方式，就必须改变这种情况，不能任意用行政手段人为地压低土地和资本的价格，同时要使资源产品价格能很好地反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。在制定我国“十一五”规划时，世界银行曾提供报告指出，根据他们的调研，能源的节约，一半以上的因素在于能源价格的提高。因此，要节约和集约使用能源资源，提高效率，就要充分运用市场机制，通过价格杠杆即提高能源资源的价格至合理水平。这就需要政府放松或减少对生产要素和资源产品价格的管制，理顺它们的价格，用经济手段促使各经济主体节约集约使用资源，从而推动经济发展方式的转变，推动资源节约型环境友好型社会建设。当前，我国物价基本稳定，居民消费价格指数上涨率比较低，正是推进生产要素和资源产品价格改革的好时机，应抓紧推进这一重要领域改革，从而在推动转变经济发展方式上取得实效。

　　第五，深化收入分配制度改革。我国收入分配存在不合理现象，不断做大的“蛋糕”没有切好、分配好，居民收入差距过大，已成为各界共识。由于居民消费支出在GDP中比重在进入新世纪以后连年下降，致使消费需求不足，消费对经济增长的拉动作用减弱，经济增长过分倚重投资和出口，影响了经济增长的协调性和可持续性。劳动报酬占GDP的比重太低且在下降，这种情况，不利于劳动者素质与技能的提高，从而不利于转变经济发展方式。居民收入差距过大，使大量低收入群体不能很好地分享到改革发展成果，影响他们积极性的发挥，也不利于更好地促进社会和谐和稳定。因此，需要更多地在深化收入分配制度改革上下功夫。

　　总之，抓住政府改革这个“牛鼻子”，就能把各项经济改革带动起来，形成推动经济发展方式转变合力，切实以改革促转方式调结构和促经济健康发展。