为了解决立法与改革决策衔接方面的问题,强化立法与改革决策的衔接互动,须坚持改革决策决定立法的方向和重点,“立法引领改革”,要加强党对立法的领导；建立党的法律咨询制度以保证决策合法；用好用活试验性、授权性立法以保证重大改革于法有据

　　习近平总书记指出,我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接,立法主动适应改革需要,积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用,做到重大改革于法有据,改革和法治同步推进,增强改革的穿透力。改革时不我待,立法却须严格程序,处理好二者关系,事关全面推进依法治国和全面深化改革的大局。为了解决立法与改革决策衔接方面的问题,强化立法与改革决策的衔接互动,须坚持改革决策决定立法的方向和重点,“立法引领改革”,要加强党对立法的领导；建立党的法律咨询制度以保证决策合法；用好用活试验性、授权性立法以保证重大改革于法有据。

　　一、加强党对立法工作的领导

　　加强党对立法工作的领导,是立法与改革决策衔接的关键。党的政策集中表达和反映人民的意愿,人大立法,政府施政,就是将这种意愿贯彻到整个国家的治理过程中去。因此人大常委会要在立法工作中发挥主导作用,就必须明确坚持党的领导,牢固树立党的观念。党领导立法工作与人大主导立法工作,都是要确保党最重要的政策准确地以法律形式表现出来,使其在形式上更加规范,在实施中更加便于操作,在性质上则是将民意上升为国家意志,从而具有最高权威和普遍效力。

　　加强和改善党对立法工作的领导,最重要的是要在改革决策中明确立法的方向和重点,明确法规规章立、改、废、释的基本要求。具体的做法是:第一,应当将年度立法计划及时报请党委审查批准这一制度常态化；第二,建立人大常委会党组听取立法情况汇报的制度,立法草案在主任会议与即将提请常委会初审之前,会由人大常委会党组听取相关专门委员会的报告,在二、三审时,还会听取法制工作委员会的专门报告；第三,涉及重大立法应当建立请示制度；第四,充分利用党委人大工作会议等重要平台(如会议宣传力度大,社会影响广；主题突出,内容丰富；讯息丰富,规模大),更好地保障党委对立法工作的宏观领导。在组织上,充分发挥法治领导小组作用,完善法治领导小组机制。

　　二、建立党的法律咨询制度确保改革决策合法化

　　党的十八届四中全会明确提出“积极推进政府法律顾问制度”。“依法执政是依法治国的关键”,“健全依法决策机制”又是依法执政的关键。党的决策机构“要对法律怀有敬畏之心”,“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责”。

　　党的法律顾问制度已经在部分地区率先成立,比如2014年12月,安徽省率先在全国范围内建立专门的省级党委法律顾问制度。应该设立党委法律顾问团(或咨询委员会)。法律顾问团的职责从如下七个方面加以安排:第一,为党委在重大决策、重大部署、中长期规划作法律论证与形势预判；第二,为制定正式的地方立法规划提供建议稿,为法律法规的起草提供法律咨询；第三,为党委的规范性文件、党内法规的制定、修改、解释、完善等提供法律咨询,使党内法规的立法更为民主化、科学化；第四,为与经济社会发展紧密相关的重大法律与政策的制定和执行提供咨询；第五,为党委主要领导或由党委组织的法治理论提供讲解与授课,对提升党组及其成员的法治思维进行理论培训；第六,为党委领导的主要决策提供法律服务,并对合法性与合宪性进行审查；第七,完成党委交办的其他法律任务。应该按照“普遍建立法律顾问制度”的精神,无论党还是政府的法律顾问,要保证“顾问”质量和实效,而不是徒有其名,在聘用顾问所采用的方式上,宜采取购买“公共服务产品”的形式,做到“有名有实,有偿服务,任期固定,有进有出”。

　　三、善用试验性授权性立法确保重大改革于法有据

　　由于立法与改革固有的矛盾,常规的立法根本无法应对急事、特事和重大改革事项,因而在立、改、废、释清单中要列出重大而急需的改革事项,人大以“试验性立法”、或运用重大事项决定权作出法规性的决议、决定,既避免仓促立法的副作用,又授权进行紧迫而必须的改革。所谓“试验性立法”,就国家层面而言,即由于立法条件与时机的欠缺,那些本应由全国人大及其常委会制定的法律事项可以先行交付国务院、各地方制定行政法规、地方性法规,通过施行行政法规、地方性法规来为后续的法律创制与修改作实践准备。尽管2015年新修订的《立法法》并未对“试验性立法”作明文规定,但是这种立法模式已经在司法实践领域开了先河。“试验性立法”的类型,大致分为如下几种:第一种是授权行政机关暂行立法；第二种是授权司法机关试点探索立法；第三种是地方先行先试的立法。这些立法模式,其本质都是具备“探索式”的特点。所谓探索,其前提条件是已经具备了立法的大方向(如形成了立法清单),这种探索的逻辑是建立在共产党长期执政的实证经验之上的,因此,一般的探索性立法模式,都离不开党委的直接领导与宏观指导,所以法律的“试点”工作,往往是各级党委开展工作,在“顶层设计”与“摸着石头过河”的立法思维中的一种巧妙平衡。

　　根据上述“试验性立法”的原则,人大对于党委提出的立、改、废、释清单中的事项,如果认为立法条件不成熟,或者时间过于紧迫,也可以授权政府制定暂行规章,确保先授权,后改革。改革需要试、需要闯；但是不能没有法律依据,闯不能突破法律底线。用好用活试验性、授权性立法,就是为改革中的试与闯开绿灯。凡“试验性立法”或授权性决议、决定,须有明确的期限,一般为三年,经人大决定可延长,但不超过五年。对到期的“试验性立法”,可视情况修改完善为正式立法、吸收合并到其他法规规章或者终止。对于授权政府制定的规章,到期后可以终止或升格为由人大制定法规。在此之外,还要特别注意的是,“试验性立法”或者授权性决议、决定的立法过程会长于通常的立法程序,因为“试验性立法”往往在正常的立法过程中增加了授权试验、正式试验以及试验后反馈的过程。过程的延长与资源的耗费,会与重大的、亟待进行的改革之间造成矛盾和冲突,因此这一点也是市委与市人大在授权立法过程中必须明晰的问题。

　　对于国家授权的先行先试,或由于改革深化等触及国家法律、行政法规和部门规章的事项,应严格按照程序请求中央在一定范围和时限内授予暂停执行或变通执行权。重要改革如长期无法律依据或处于模糊甚至违法状态,必定会妨碍法治也会伤害改革。如重庆高速公路交通执法改革、两江新区的先行先试,最好能争取到变通或暂停执行相关法律、行政法规/部门规章。

　　从立法与改革的关系看,改革往往需要有“壮士断腕、攻坚克难”的大魄力与勇气,诚如习近平同志所说,改革是“一场深刻的革命,既要勇于开拓、大胆探索,又要稳妥审慎、三思而后行。”因此,立法就在其中扮演了“稳妥审慎、三思而后行”的角色。立法的功能不外乎改革定规立矩,一方面确保在改革的过程中不再有超脱法律之外的绝对权力；另一方面确认和巩固重大的改革成果。重庆作为地方行政区,创制性立法必须符合法治精神和原则,实施性/执行性立法,除了法律允许的变通外,必须与上位法一致。