积极稳妥推进土地制度改革

　　国土资源部规划司司长 董祚继

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对新一轮土地制度改革作出了部署，强调“建立城乡统一的建设用地市场”，表明有关改革已提上重要日程。落实这一要求，关键是推进征地制度改革，重点是做好集体土地入市，基础是扩大集体土地权能。

　　积极推进征地制度改革

　　目前，各方面十分关注集体土地入市改革，而集体土地入市是以征地制度改革为前提的。第一，两者在范围上此消彼长。总体来说，可以入市的集体土地有两个来源，一个是因法律规定不能流转而长期处于闲置或低效利用状态的存量集体建设用地，另一个是依法律规定必须先征收为国有土地后才能开发经营的集体土地，这就需要先明确改革后哪些土地仍需征为国有，哪些土地可不再征为国有而直接入市。第二，二者在利益上相互制约。如果集体建设用地流转的收益过高，而国家建设征地仍然维持较低补偿标准，征地将遭遇强烈抵制而难以进行，反之亦然。只有达到了各方的利益均衡，入市和征收改革才能顺利进行。因此，必须将集体土地入市与征地制度改革探索统筹设计、协同推进，首先要明晰征地制度改革的思路。

　　（一）征地制度改革进程要与经济社会发展水平相适应。一是要与国家财力和综合国力相适应。二是要与工业化城镇化发展相适应。根据市场经济、产业结构和城镇化发展规律，二、三产业、城镇人口的比例在较长时间内将持续提升，工业和城镇用地将相应增加，处于比较劣势的集体建设用地难以占据统一的城乡建设用地市场的主角，集体土地入市无论在规模上还是效益上都只能处于次要和补充的地位。三是要与农村土地管理实际相适应。目前土地承包经营权流转的“非粮化”、“非农化”趋势明显，集体建设用地门槛普遍偏低，加之农村地区土地规划水平不高、土地监管能力不足，贸然放开集体土地入市，极有可能加剧违法违规用地，加重耕地流失和粗放用地。面对地方政府滥用公权实施征地、压低征地补偿标准、农民长远生计和社会保障难以保障、征地拆迁的矛盾风险日益加大等问题，改革征地制度势在必行，但综合需要与可能、成效与风险，改革只能是稳妥、渐进的，否则，改革就可能遭致失败，到头来损害最大的还是农民利益。

　　（二）近期征地制度改革的重点，应是逐步提高征地补偿标准和加快完善多元保障机制。征地问题的背后是利益分配问题，大多数农民最关心的是征地能给他们带来多少眼前的和长远的利益。因此，目前征地制度改革比较现实、可行的途径是提高征地补偿标准和建立长远保障机制，保障农民公平分享土地增值收益。

　　（三）在合理界定公益性与经营性建设用地基础上逐步缩小征地范围。未来征地制度改革的方向，应是逐步创造条件，落实宪法关于公共利益征地的规定：一是由政府组织实施的基础设施、公益事业、民生工程、办公设施、国防外交以及法律法规规定的其他公共利益用地，继续实行征收。二是符合规划的城市新区成片开发用地，按照宪法规定和城市统一规划管理需要，继续实行征收。三是城市规划建设用地范围内的“城中村”和城乡接合部用地，考虑到土地混合利用和立体利用难以按公益性和经营性用地分开管理、土地全部开发后原集体经济组织将逐步消亡、农民将逐步转为城市居民，不宜继续保留为集体土地，但为保障农民权益，可采取在政府组织下由用地单位与集体经济组织协商征购的方式，征购后土地属国家所有；或者由集体经济组织自愿申请征为国有后，由集体经济组织自行开发或与其他市场主体合作开发。

　　稳妥推进集体经营性建设用地入市

　　《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这一规定，为盘活用好量大面广的农村集体建设用地、促进“三农”发展提供了重大利好。落实《决定》精神需要把握好以下几点：

　　一是坚持依法推进。土地制度是农村的基础制度，土地问题是农村社会最大的民生问题。对于农村土地制度这样一个具有基础性、全局性、根本影响的制度变革，必须依法推进，强化法制保障。

　　二是坚持依规推进。土地要素的市场化配置程度明显滞后于劳动力、资本、技术等其他要素市场，“使市场在资源配置中起决定性作用”，就不能不加快土地资源市场化配置，就不能不加快集体经营性建设用地入市。因此，集体经营性建设用地入市又必须以“符合规划和用途管制”为前提。

　　三是坚持稳妥推进。集体经营性建设用地入市既不能一味等待、无所作为，也不能一哄而上、急于求成，可按照合法先行、先易后难的原则积极稳妥推进。一应充分利用现行法律空间先行开展流转试点，积累经验。《土地管理法》规定“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的”，可以申请用地。这一规定，为以入股、联营方式开展农村集体经营性建设用地流转留下了法律空间，可以作为近期集体经营性建设用地流转的主要方式，先行开展试点，重点探索流转交易管理制度和增值收益分配机制，为适时扩大流转范围积累经验。二应以存量集体建设用地再开发为对象，开展集体经营性建设用地出让、租赁、入股试点，进一步探索流转路径。三应借助农村土地综合整治平台，对按规划整治后形成的集体建设用地，开展流转试点。

　　切实做好集体土地扩权赋能工作

　　《决定》在坚持土地公有制前提下，对集体土地产权制度进行了重大创新，赋予农民更多的土地财产权利。对此，要全面准确把握。

　　一要坚持基本土地制度。一是坚持农村集体土地所有权。长期实践表明，农村集体土地所有制维护了农村土地占有和分配的基本公平，保障了长期的政治稳定和社会和谐，成为中国特色社会主义的重要制度特征。《决定》重申坚持农村集体土地所有权，既是坚持走中国特色社会主义道路的应有之义，也稳定了农村土地制度改革的最大预期。二是坚持土地承包经营制度。农村土地家庭承包制是农村土地使用制度改革成效最显著、影响最深远的成果，这一改革成果保证了土地权利的实现，解放和增强了农村社会活力，极大地释放了农业生产潜力。《决定》强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变，不仅对近年来出现的一些质疑和争议起到了定争止纷的作用，也有效维护了农民土地权益，有利于农村社会稳定。三是坚持和完善最严格的耕地保护制度。坚守18亿亩耕地红线，是从我国国情出发作出的重大决策，是国家粮食安全的底线。

　　（二）改革完善农村宅基地制度。农村宅基地制度是按照“居者有其屋”目的逐步形成的具有中国特色的农村集体土地使用制度，这套制度长期以来对保证农民安居乐业、保障农村社会稳定发挥了重要作用。但现行农村宅基地制度存在的问题也日益突出，越来越难以适应农村经济社会发展要求，主要表现为一“少”一“多”。一“少”是指农村新增人口的宅基地需求合法合规的解决渠道少，如规划空间少、计划指标少、政策渠道少，导致农民建房困难，加重农民负担，并造成违法违规用地频发多发。一“多”是指存量宅基地总量大，闲置、空闲多，一户多宅、超标准占地问题严重，造成巨大浪费，并加剧了建设用地供求矛盾。

　　（三）探索建立“两权抵押”土地产权保护机制。承包地和宅基地是农民最重要的财产。一方面，由于法律禁止承包地经营权和宅基地使用权抵押，使农民失去了对这两项最重要土地财产的处分权，缺乏处分权也使其用益物权难以真正保障，巨额的农村土地资产因而成为“沉睡的资本”。另一方面，如果放开“两权抵押”，农民获得了包括处分权在内的完整产权，一旦抵押人无力赎回，被抵押财产权归债权人所有就形成事实上的土地买卖，农村土地集体所有就会变为有名无实的空壳，本质上就改变了农村基本土地制度，集体经济组织成员权制度和组织制度都将受到冲击。