城市化是现代经济社会发展的主要动力,也是实现现代化的必由之路。城市化发展的关键,是提升城市可持续发展能力,也就是指在建设和发展城市的过程中,从城乡协调发展和充分发挥城市作用出发,以城市人口发展和素质提高为核心,谋求城市经济发展与资源合理利用以及环境保护的良性循环,提高城市建设质量和居民的生活质量,合理转移农村劳力,缩小城乡差异,为城市未来发展提供源源不断的动力,以实现资源开发与利用的平衡、人的发展与自然环境保护的平衡、当前发展与未来发展的平衡。

　　近年来,重庆城市化进程取得了重要成就,但是城市可持续发展能力还有待提高。针对重庆城市可持续发展能力中存在的问题,通过加快五大功能区建设,为提升城市可持续发展能力寻找对策。

　　重庆城市可持续发展面临的问题

　　近年来,在西部大开发的战略中,重庆利用后发优势和自身既有优势,城市化进程一路高歌猛进。迄今为止,重庆市城镇化整体率达到了58%以上。其中,渝中、大渡口、江北、沙坪坝等区的城镇化率均接近或高于90%;渝东北城镇化率达到40%以上;渝东南城镇化率达到33%以上。根据重庆市发展规划,到2020年,城镇化率提高到63%,常住人口达到1200万,占全市总人口的36%,实现工业总产值22500亿元,占全市的45%。在充分利用本市发展资源和借鉴其他大城市发展经验的基础上,重庆提前做好城市整体发展的规划设计,积极预防与解决城市化发展过程中产生“城市病”和城市“极化”等问题,在提升城市可持续发展方面取得了积极成效。当然,不可否认的是,重庆城市化进程中仍然存在着诸多问题。

　　一是生态环境脆弱,容易遭受破坏。重庆是山城,平地少、绿化率低,植被容易遭受破坏,城市生态环境比较脆弱,是国土资源部门认定的全国八大石漠化严重发生地区之一和水土流失最严重的地区之一。随着重庆城市化的发展,主城区有些地方的生态更是遭受到了更大的破坏。主城以重工业为主的产业中,以煤炭为主的燃料结构,也加剧了重庆环境污染程度。

　　二是城乡发展差异大、人口居住分布不尽合理。重庆的工业、商业等主要集中于几大主城区,人口密度非常大,造成了交通拥挤、住房紧张等现象,影响了市民的生活质量和城市管理。而偏远的县域地区,由于交通相对不便、公共服务不到位等原因,造成了经济落后、人烟稀少、土地荒芜等现象,自身资源优势得不到充分利用。

　　三是人多地少,可利用土地资源不足。重庆市幅员辽阔,是最大的直辖市,自然资源总体上相对丰富。但是重庆多处山地、丘陵地带,便于开发和利用的土地资源相对较少,这就造成了少数地区土地资源的过度开发,城市地价和开发成本不断攀升,空气、土地、水质的污染有加剧之势。

　　提升可持续发展能力的对策

　　城市是一种生态——经济——社会的复合体。城市可持续发展就要充分考虑生态、经济和社会的可持续性。《关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》结合了重庆城市发展的实际情况与未来发展前景,统筹兼顾、科学规划,优化资源配置、突出生态环境保护,推进基本公共服务均等化、促进人口合理分布,加强组织领导、实现城市科学管理,为全面实施城市可持续发展战略,提升城市可持续发展能力确定了制度框架。

　　第一,统筹兼顾、科学规划,是提升城市可持续发展能力的前提条件。凡事预则立,不预则废。城市发展涉及到自然、土地、人口、文化等诸多方面,没有合理的谋划布局,发展就会杂乱无章,最终导致资源浪费、资产流失,可持续发展受阻。

　　重庆五大功能区的划分与定位,是立足重庆“直辖体制、省域面积,城乡区域差异大”的特殊市情,在坚持深化、细化“一圈两翼”区域发展战略基础上,针对当前存在的突出矛盾和问题,根据新的形势和要求,作出的事关长远和全局的重大决策,体现了国家区域发展战略布局,全面落实了“314”总体部署,为提升重庆城市可持续发展能力创造了前提条件和基本框架结构。

　　科学划分功能区域,有利于深化推进统筹城乡配套改革试验,打破城乡分割的二元结构,实现区域互动、优势互补、协调发展;有利于自觉遵循经济社会发展规律和自然规律,形成主体功能明确、发展布局合理、实践路径的科学体制机制,构建高效、协调、规范、可持续的国土空间开发格局,实现全市资源配置最优化和整体功能的最大化。五大功能区的划分,坚持“全市一盘棋”方针,在城市内部各区域之间形成有机联系、优势互补,构成了城市发展的良性内循环。在城市外部坚持区域合作共进,统筹协调功能区内部发展与周边联动关系,形成了城市发展的良性外循环。

　　第二,优化资源配置、突出生态环境保护,是提升城市可持续发展能力的基础。城市发展离不开各种资源的支持,但是任何资源都是稀缺的,尤其是生态资源具有不可再生性,一旦失去就很难恢复,造成无可挽回的损失,使城市可持续发展成为无源之水、无本之木。优化资源配置、加强生态环境保护,必须充分尊重社会发展规律、市场规律和自然规律,全盘考虑各区域发展的优势与不足,取长补短,突出生态环境保护。

　　五大功能区中的都市功能核心区,力图发挥出国家中心城市的政治经济、历史文化、金融创新、现代服务中心功能,展现现代化都市的风貌,打造现代都市形象。都市功能拓展区集中体现国家中心城市的经济辐射力和服务影响力,打造成先进制造业集聚区,主城生态屏障区,以及未来新增城市人口的宜居区。城市发展区充分利用山脉、河流、农田形成自然分割和生态屏障条件,打造成组团式、网络化、人与自然和谐共生的大产业集聚区和现代山水田园城市。渝东北生态涵养发展区,把生态文明建设放在更加突出的地位,加快经济社会发展与保护生态环境并重,打造成重点生态功能区和农产品主产区。渝东南生态保护发展区,突出生态保护的首要任务,打造成生产空间集约高效、生活空间宜居宜业、生态空间山清水秀的美好家园。五大功能区的划分和功能定位,充分利用了自己既有资源优势和发展优势,全面考虑到了资源优化配置和生态环境保护,切实提高各种资源利用效率,为城市可持续发展奠定了基础。

　　第三,推进基本公共服务均等化、促进人口合理分布,是提升城市可持续发展能力的关键。城市可持续发展,首先是城市人口的可持续发展。基本公共服务不均等、人口分布不合理,是阻碍城市可持续发展的主要原因。人都有趋利的本性,都努力往提供更多公共服务的区域流动。基本公共服务不均等,造成了城乡人口流动和分布的不合理,严重影响了城乡区域的互动和协调发展。

　　现阶段重庆基本公共服务不均等现象主要表现在:城乡之间基本公共服务供给不均等,农村基本公共服务水平远低于城市;区域之间基本公共服务供给差异大,主城区提供的基本公共服务数量和质量明显高于偏远地区;社会成员之间享有的基本公共服务不均等,进城农民工享有的基本公共服务水平远低于城市户籍居民。由于基本公共服务不均等的存在,重庆市人口主要流向渝中、渝北、江北、沙坪坝等主城区,造成这些区域人口密度过大、交通堵塞、环境污染、房价过高等问题的出现。

　　五大功能区的划分与建设,按照“资源配置更优化、事业发展更均衡、接受服务更方便”的原则,完善全市统一的基本公共服务实施配置标准,促进基本公共服务设施布局、供给规模与人口分布相适应。推进基本公共服务均等化,因势利导,人口就会有序转移,从根本上促进人口的合理分布。推进基本公共服务均等化,就需要进一步深化户籍制度改革,完善人口配套政策,逐渐减少不同区域居民待遇差距,合理控制都市功能区人口规模,放宽城市发展新区人口迁入政策,引导渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护区人口往所在地的县城、都市功能拓展区和城市发展新区递度转移。

　　第四,加强组织领导、实现城市科学管理,是提升城市可持续发展能力的保障。提升城市可持续发展能力,需要有一定的超前性和全局性,不可急功近利、盲人摸象,必须在坚强的组织领导下,积极作为,稳步推进,实现城市合理规划和科学管理。首先,各级政府领导要充分意识到提升城市可持续发展能力重要意义,自觉担当起提升城市可持续发展的历史使命,彻底打破传统城市粗放型建设和发展思维。其次,建立科学的、差异化的考核机制,利用考核机制引导城市往可持续发展方向靠拢管理。对都市核心功能区、都市功能拓展区和城市发展新区等重点开发区,要加强经济发展贡献考核,提高经济发展类考核指标权重;对渝东北生态涵养区和渝东南生态保护区,要降低经济增长贡献度考核和指标权重,提高对生态环境保护、农业和旅游发展类指标考核权重。再次,加强城市科学管理。要明确各级政府责任,完善城市管理问责制和激励机制,加强对领导责任监督检查;要建立科学民主决策制度,加强信息公开和透明度,引导市民积极参与城市管理;要培养和任用一批专家型的城市管理领导,用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。

　　(作者单位:重庆社会科学院)