什么造成了城镇居民与外来务工人员生活在一个城市，却享受着不同的城市礼遇？复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任王桂新认为，以户籍制度为基础的二元社会体制是导致福利差异的根本原因。“长期以来，这一体制把国民划分为农村人口和城市人口两大集团，赋予二者不平等的权益，并对二者的权益制度化、固定化。改革开放以来，这种状况虽有所改善，但这城乡两大人口集团之间长期形成的现实不平等仍严重存在。”王桂新说。

　　一纸户籍，界定了身份，也为城镇居民和城市外来务工人员享受的公共服务拉开了鸿沟。

　　在中山大学社会学与人类学学院教授蔡禾看来，我国目前的户籍制度将户口与其所享有的公共产品捆绑在一起，获得某地户口才能享受当地的公共服务。因此，推动公共服务均等化并不仅仅是解决城乡差距问题，而应着眼于如何分离户口与依附在户口上的权利。

　　用一张纸的变化推动人的城镇化

　　近年来，城镇化成为我国经济社会发展进程中难以回避的关键词。城镇化以充足的劳动力和良好的基础设施为经济高速发展创造了有利的环境，让人们从农业部门流向效率更高的部门。据统计，我国每年农业剩余劳动力约1.5亿，这些劳动力大部分流向了城市。

　　然而，城镇化进程中也不可避免地出现了一些问题。一些地方政府举债投资、人工造城，靠土地财政过活，尽管快速提升了城镇化率，但却造成土地价格和房价高涨、社会成本高昂、债务风险高悬的“三高”，多地出现房屋入住率低、入城农民待遇低、被征农村土地补偿低的“三低”现象。

　　数据显示，我国城镇化水平（即城镇常住人口占城镇人口的比例），从1982年第三次人口普查时的20%左右增加到2010年的49.7%，2011年首次突破50%，2013年末达53.7%。但这些数字背后，一个不容忽视的事实是：近10年来我国的城镇化主要由“非户籍城市人口”的增加所推动。尽管城镇化率达到了53.7%，但户籍的城镇化却不足36%。这意味着，因为一张纸的差异，大量来自农村的人口只是常住城市，未能取得城市居民身份，不能享受相应的福利待遇，也不能完全融入城市。城镇化进程速度虽快，市民化进程却滞后严重。

　　在王桂新看来，没有城市户籍的城市常住人口只是实现了从农村到城市的集中化、由农民转变为农民工，但远未实现由农民工转变为城市居民的市民化过程，“在这一意义上，我国快速发展的城市化，还只是一种不彻底的‘半城市化’，或者说还不是一种完全意义上的正常的、有质量的城市化”。

　　国家统计局发布的2013年统计公报数据显示，2013年末我国城镇就业人口3.82亿，全国农民工总量为2.69亿，其中（在本乡镇以外从业6个月以上的）外出农民工1.66亿。外出农民工已占城镇就业的四成左右，关于人的城镇化的呼声也日渐高涨。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁曾多次表示，城镇化最重要的是如何改善农民工的公共服务，让他们变成市民。

　　正是顺应城镇化发展的新需要，今年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出以人的城镇化为核心，到2020年努力实现1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户；近日召开的中央全面深化改革领导小组第三次会议提出：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

　　“以人为核心的城镇化首先要解决农民工市民化问题，要让农民进城以后和城镇居民享受均等的公共服务，也就是农民进城后可以与城镇居民在居住、就业等方面享受均等待遇。”李铁说，“户籍制度限制了农民进城后应该享受的公共服务，推进户籍管理制度改革，就是要通过政府看得见的手把这些不合理政策进一步取消。”

　　户籍改革的硬骨头怎么啃？

　　截至2013年底，重庆农民工整体转户100万户，户籍人口城镇化率从2008年的28%提高至2013年的40%；近日，广东表示将全面调整城市户口迁移政策，进一步放宽直系亲属投靠条件；全面放宽本科以上学历毕业生入户和中小城市（城镇）落户政策……

　　在户籍制度改革上的努力一直没有停止，改革要啃硬骨头，而户籍改革这块硬骨头看似更加难啃。户籍改革的本质是要剥离附着在户籍上的诸如教育、就业、住房、医疗、养老等利益粘连，促进人口的自由流动，这或许也是户籍制度改革的号角吹响多时但成效并不显著的原因所在。

　　蔡禾表示，户籍制度改革的重要途径是将户籍与依附其上的公共产品相分离，让这个人口快速流动的国家中的公民无论到哪里都能及时获得必要的公共产品，而不是通过迁移户口才能获得。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，未来的户籍制度改革方向是淡化户籍，就是把与户籍制度挂钩的公共品服务慢慢取消。“如果有一天，中小学教育、高考、社保、医疗等都与户籍制度脱钩了，户籍制度的改革任务也就基本上完成了。”

　　另外的现实是，中小城镇的就业机会和发展空间有限，放开的中小城市的城市户籍没有太大的吸引力；越来越多的农村人口不愿意放弃农村户籍。前不久一个调查显示，我国75%以上外来打工者不愿放弃他们的农村户籍。

　　“原因很简单，他们想获得大都市、发达地区的户籍却得不到，而本地的城市户籍对他们没有吸引力。农村户籍还能有宅基地和承包地，土地是稀缺资源，未来增值潜力很大，那些早已进城的农民都不愿意放弃农村的土地，他们觉得他们持有的农村户籍以后会越来越值钱。”郑风田分析说。

　　因此，在郑风田看来，未来户籍制度改革的一个方向是，将户籍制度与城乡一体化联动改革。土地不能转变为财富，是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城后，多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，又不敢放弃农村的土地。郑风田建议，外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央可以根据收回土地的指标，给解决农民户籍的城市一定的建设用地指标。

　　李铁也认为，如果农村宅基地不能流转，户籍制度改革所达到的预期目标就很难实现。此外，他表示，户籍改革实行差别化政策是必需的。“有的城市人口严重倒挂，就不可能和外来人口很少的城市使用相同政策。超大型城市面临的问题和中小城市所面临的问题也不一样，城市的主城区和辖区也应该有所区别。”（本报记者 陈晨）

　　专家观点

　　全国人大财经委员会副主任委员、经济学家辜胜阻：对于长期留在城市中的一部分农民工，尤其是那些私营企业主和技能型农民工，他们收入稳定，适应城市生活，可以优先把这部分有稳定劳动关系、长期举家工作生活在城市并基本融入城市的“沉淀型”流动人口转为城市居民，使其获得城市归属感。对于非“沉淀型”流动人口，则需要通过供给基本公共服务来保障其基本生存和发展，并逐步提升这部分流动人口融入城市的能力。要通过提供职业培训提高农民工就业创业能力，增强创业意识，降低创业门槛和创业成本。还要加快城镇安居工程建设，让进城农民工能够安居乐业。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉：农民工市民化可以大幅度提高非农产业的劳动参与率，增加劳动供给，缓解劳动力短缺和劳动力成本上升的压力。基本公共服务的均等化，给农村剩余劳动力转移提供激励，可以提高劳动资源重新配置的效率。此外，农民工在城里安家立业，可以大幅度提高居民消费需求，对改变我国经济发展过度依赖外需和投资需求的不平衡状况也有好处。

　　上海社会科学院经济研究所所长左学金：户籍改革思路不是强化户籍门槛，而是淡化户籍制度。户籍制度改革应该本着权利和义务对等的原则。所谓权利义务对等，就是外来人口在城市里就业、纳税、尽义务的，就应该享受到和户籍人口一样的公共服务，比如义务教育、社会保险等。最好的办法是让劳动力有比较自由的流动，如果城市需要，他们可以进来，同时可以享受和义务对等的权利，不要把户籍制度和享受权利之间的关系僵化。

　　上海交通大学经济学院执行院长陈宪：户籍改革的方向是一步步剥离户籍上所捆绑的福利，从而实现基本公共服务均等化，其实质是将社会保障和农村集体土地等制度整合在一起的综合改革。政府应该围绕农民市民化主题，针对户籍制度、集体土地制度和社会保障制度等相关制度的改革做顶层设计，处理好其中的各种关系，并提出改革的方向。（陈晨整理）