美国是一个实行三权分立的国家，司法机构由总统提名、国会确认的方式产生，国会和总统则由选民直接产生。三大机构的产生方式尽管不同，但公众对于三者的信心或者认同程度却明显不同。从1973年以来美国盖洛普（Gallup）的相关调查数据可以看出，在三大权力机构中，公众对国会的信心一直较低。1974-2013年，美国公众对国会的信心指数持续走低，从最初的42%下降为2013年前一季度的10%，平均仅为26%。同一时期，最高法院的信心下降幅度为从45%到34%，总统的从1975年的52%下降为36%（其中1976-1990年的数值缺失，而1991年的信心水平则上升到高达72%）。在与军事机关、小型商业组织、警察、教会、总统、医疗机构、最高法院、公立学校、罪犯公正系统（criminal justice system）、银行、电视新闻、报纸、大型商业、保健组织、劳工组织等的比较中，公众对于国会的信心处于最末位。由此提出的一个问题是：国会在公众眼中是一种什么形象？美国民众为什么如此不相信国会？

　　一，国会的组成方式是造成其在公众的心中形象不佳的出发点

　　公众对于国会的低信心水平是由多方面的原因造成的，其中既包括国会本身的原因，也包括公众的原因，以及社会变化所造成的影响。

　　让我们首先从第一个方面说起。国会的组成方式是造成其在公众的心中形象不佳的出发点。国会由537名议员组成，众议院437名，代表选民，参议院100名，代表各州。相对于总统和最高法院而言，国会无疑是一个人数多得多的机关。这种人员组成使公众无法集中在具体的个人身上，即使个别议员较为活跃，也无法象总统或者最高法院的法官那样在地位方面具有制度上的保障，一个平庸的总统所获得的关注也比一个活跃的国会议员所获得的关注度要高，后者所获得的关注仅仅出于个人的特性和某些作为，没有制度上的保障。国会以总体性方式进行工作，个人特征相对缺乏，从而不易吸引公众的眼光。某个国会议员可能获得较高的公众支持，但与国会总体形象不佳的状况可以同时存在。

　　国会议员由选民直接选举产生，为获得选举胜利，尤其是获得连任，国会议员必须把大部分时间花在与选区的联系上，同时积极寻求利益集团的支持，以获得足够的选举经费。议员候选人能否获得选举胜利或者获得连任，关键取决于他所代表的利益。他必须把选区或者利益集团的利益带入国会，提升他们的利益，才有获得选战胜利的希望。议员的产生方式和工作任务使之蒙上只代表选区和利益集团而不代表国家总体利益的不良印象，国会议员似乎只是在为私利而争斗，缺乏公正性和总体性。

　　相对而言，总统和最高法院法官的境况却要好得多。总统是国家总体的象征，容易披上代表国家总体利益的光环。法官不由选区产生并且实行自愿退休制，没有来自选民和利益集团的压力。同时，很少考虑社会的一般性意见，以自由心证的方式进行司法裁决，则使之披上一层神秘的色彩和超乎常人智慧的光环。把国会议员的工资与其工作联系在一起，则更降低公众对国会议员的信心。从建国之初的1789年到1855年，国会议员长时期没有固定的年工资，仅按工作天数计算，每天6美元（1815-1817年设立过固定的年工资，为1500美元）。1855年之后，实行每年3000美元的固定年工资。但时至今日，国会参众两院议员的工资为174000美元，众议院议长为223500美元，两党领袖的工资为193400美元。一年半世纪多来，国会议员的工资涨了近50倍。联系到下面要谈到的工作效率以及议员代表选区和利益集团的性质，公众很容易形成这样一种印象：国会议员拿着高额的工资，但却在为私利而奔跑，有利于公共利益的作为则甚少。实际上，174000美元的工资对于国会议员的实际开支来说并不高。华盛顿高昂的房价就要花掉其工资的近一半，同时他还必须聘用各种人员以及进行选区联系等，如果仅凭工资，很难满足支出的需要。但这些隐含的问题却基本无助于改善议员在公众心目中的总体印象。

　　二，国会议员丑闻不断，是导致国会在公众心目中印象不佳的另一个重要原因

　　国会议员丑闻不断，是导致国会在公众心目中印象不佳的另一个重要原因。尽管总统和最高法院的法官在历史上不是没有出现过问题，但相对于国会来说，它们所出现的问题要低得多。国会由于成员众多与利益集团联系频繁，出现丑闻的几率相应大大提升（当然，公众不会从几率的角度进行计算）。这些丑闻包括性丑闻（如Dan Crane的性丑闻案、Mark Fonley性丑闻案、Franklin Coverup Hoax性丑闻案等）、议员腐败案（如1991-1995年间的国会邮局丑闻、1992年发生的众议院银行丑闻等）以及种族暴力案（如2006年的Cynthia McKinney案）等，持续不断的丑闻使国会山在公众心目中的印象大打折扣。

　　从党派组成的角度来看，国会主要由共和和民主两大党组成，一方为执政党，另一方则为在野党，其他小党在国会中无足轻重。各种委员会是国会的最重要活动主体，参众两院各有21个委员会，除此之外，还包括参众两院的5个联合委员会。各委员会均由民主和共和两大党的议员组成，在朝党决定何种议案可以在委员会中得到讨论以及讨论的程序，在野党则百般刁难和阻挠在朝党的计划，或者设法把自身的利益塞入议案中。只有在相关委员会的讨论得到通过之后，才能正式提交大会讨论，委员会在国会工作中起着至关重要的作用。

　　国会的党派构成给公众留下一种国会为党派所左右和工作效率低下的感觉。这种感觉当然很大程度上与国会的实际情况相符。但是，国会的另一种工作机制——透明性——则进一步降低其在公众心目中的地位。相对于总统和最高法院来说，国会的工作透明度是最高的。所有有关国会的组成和工作信息都可以其国会网站上找到，绝大部分国会讨论的主题都会提前公诸于众，同时对辩论过程进行现场电视转播。这种工作机制不仅使国会失去神秘感，而且进一步加深了公众有关党派斗争和效率低下的印象。

　　三，除上述因素之外，社会变迁也是造成国会信誉下降的重要因素

　　进入到21世纪以来，美国社会越来越成为一个“分裂的社会”（divided society）。美国是一个选举不断的社会，政党则是进行选举的最重要工具。国会议员和总统选举是政党最重要的两大选举。为了获得选举胜利，共和和民主两大党之间刻意拉开彼此的距离，以此夯实各自的党基和吸引选民。美国建国之初，就存在“联邦党人”与“反联邦党人”的党派之争。进入到21世纪之后，围绕这一问题的争论尽管基本消失，但围绕社会新问题所产生的争论却在不断增多。在维护社会上层利益与维护社会下层利益、维护美国传统价值还是兼容移民价值、堕胎与反堕胎、赞成同性恋者结婚与反对同性恋者结婚以及其他一系列国际问题上，两大党剑拔弩张、互不相让。

　　党派之间的争斗造成美国社会的分裂，两大党各拥有一个势均力敌的支持群体，但彼此之间的共同性却越来越少。这种党派划分甚至反映在居民的住宅分布以及区域分布上。一民主党人如果住进一个四处皆共和党人的小区，可能感到压抑和无助，久而久之，自然搬离该小区而住进一个民主党占多数的住宅区，社会隔阂由此形成。当然，除党派分裂之外，其他的社会分裂依旧存在。如由于经济不平等而造成的社会隔阂，富人形成一个集中的居住区域，与之相应，穷人也形成一个相对集中的居住区域，不同区域对于政治态度和政治效能感差异迥然。国会是选民分布的一个缩影，日益分裂的社会使国会也处于分裂的状态，党派争斗的色彩进一步提升，共识则持续减少，从而磨损国会的形象。

　　国会在公众心目中的地位形成一个滑稽的悖论：不论相较于总统还是司法机关来说，国会本来是最能代表选民意志的民主机关，但选民却最不喜欢那个能够代表自己的机关。最理想的民主是所有公民能够直接参与公共事务处理的政体，这种古典共和主义的理想在现代大型民族国家显然没有实行的可能，代议制政府从而如密尔所言成为一种合理的选择。但这只是逻辑的推论，并不意味着就与民众的感觉相符。从美国国会所受到的心理待遇而言，公众似乎更喜欢显示度高和能够表现个人风采的总统或者其他相对人数更少（不那么民主）的机关（如司法机关）。理性的制度设计与感性的个人选择之间从而总是存在着很大的距离。对于大多数仅凭感觉做出判断的社会大众而言，能够激起其心理共鸣和孜孜谈论的，或许不是议会，而是君主般的总统。（作者系中山大学教授）