经济学家周黎安：地方政府改革不能只在收放权上绕圈子

深化改革要在制度上引入并保证公众、媒体、网络等社会力量对地方政府的监督

    在中国过去30多年的发展奇迹里，一个受到充分激励的地方政府在其中起到了重要作用。当前，中国的发展压力依然存在，我们深化改革不能丢了宝贝——对地方政府的激励。美国上世纪九十年代在全国范围内出现过再造政府的运动，原因就是政府官员被各式各样的规则和程序严格约束后，失去了应有的工作激励和创造性，形式主义、官僚主义严重。所以，未来我国虽然更加强调约束地方政府，但是这种约束不能以牺牲对地方政府的必要激励为代价。只有约束、没有激励的政府制度，对于当前的中国来说可能太昂贵了，我们暂时还“买不起”。

    11月初，地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议在北京召开。国务院总理李克强在会议上强调，地方政府职能转变和机构改革是一场自我革命，有敢啃“硬骨头”的勇气，防止出现“一放就乱、一管就死”的怪圈。

    随后，在地方政府改革问题上，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责” 、“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”、“进一步理顺中央和地方收入划分”等多项具体改革措施。可以预见，在未来十年全面深化改革过程中，地方政府改革以及中央地方关系调整必将占据重要位置。

    中央与地方之间的事权、财权应该如何分配？近日，国内中央地方关系问题研究权威、著名经济学家、北京大学光华管理学院应用经济系主任周黎安教授，在接受中国青年报记者专访时指出，在新一轮改革中，地方政府改革以及中央地方关系调整对改革大局有着“牵一发而动全身”的意义，要时刻注意在对地方政府的激励与约束间寻找平衡，渐进式地实现地方政府由“放手做事”走向“束手做事”。改革想要走出“一放就乱、一收就死”的怪圈，就一定不能只在收权放权问题上绕圈子，而要引入并保证社会力量对地方政府的充分监督和制约。

    地方政府改革以及中央地方关系调整对改革大局有“牵一发而动全身”的意义

    中国青年报：在对新一轮改革的期待中，地方政府治理改革以及中央与地方关系调整，为什么会受到公众高度关注？

    周黎安：过去30年，中国经济的市场化程度不断提高。但与之前相比，地方政府对市场的干预和参与程度并非像预期的那样越来越弱化，反而在经济发展中越来越扮演着中心与枢纽的角色，许多地区的经济发展都是以地方官员的战略目标、产业规划、具体运作为中心，地方政府公司化倾向日益强烈。

    就在地方政府深度参与本地经济发展的同时，我们发现，当前老百姓关心和抱怨的几乎所有问题，大多与地方政府的公共职责密切相关。比如环境资源、收入分配、教育、医疗、房价、养老等问题，很多都与地方政府在公共服务上“失灵”，没有恰当地履行其职责和角色有关。

    地方政府之所以不能承担起相应的公共服务责任，是由于它们在发展经济、提高GDP上冲动过强，导致他们忽视了其他责任。而地方政府在发展经济上的这种巨大冲动，正是来源于当前地方政府的治理模式以及中央与地方关系格局。所以，地方政府治理改革以及中央地方关系调整，可以说是未来改革的重中之重，许多其他领域的改革都要通过这一改革来传导，对我国改革的大局有“牵一发而动全身”的意义。

    中国青年报：您怎么看当下的地方政府治理模式？

    周黎安：由于存在上述那些问题，有人认为这种模式一无是处。这样评价是不客观的。

    我国的地方政府治理模式，可以简要概括为两个方面——纵向一级一级的行政分包体制和横向同级地方官员之间的晋升竞争关系。正是由于从中央到地方的层层分包，地方政府获得了发展经济所需的大量资源与自由裁量权；而地方官员围绕晋升展开的横向经济竞争，又充分调动着他们发展经济的积极性。在这一纵一横制度的影响下，地方政府就被塑造成一个富有活力和创造性、敢于突破体制束缚的行动主体，这是过去30年中国经济发展奇迹背后的一个重要动因。

    凡事有利就有弊。既然赋予了地方政府大量的资源与权力，将他们放在地区经济发展的核心位置，那么地方政府不可避免地就会运用手中的资源和权力来实现自己的利益和偏好，由此产生一系列弊端。首先，官员关心的都是有助于自己升迁的与经济增长有关的硬指标，老百姓关心的则是环境、教育、医疗、养老等与自己生活息息相关的民生软指标。在现有模式下，许多地方政府官员往往用自己的偏好来替代老百姓的偏好，只重GDP，忽视老百姓改善环境、民生的诉求。

    第二个弊端是地方保护主义盛行。一般而言，在统一国家的内部，公众应该享有统一的市场秩序、监管秩序、司法秩序等，但是当前属地化的行政分包和晋升竞争强化了地方官员利益的地理边界，使得许多原本应该统一的秩序都被具有地方保护色彩的制度所切割。

    第三，在层层分包的体制下，地方政府官员不但深度参与经济发展，还手握大量资源与权力。一旦监督缺位，很容易滋生腐败。

    最后，地方政府还存在预算软约束的问题。一方面，地方官员是流动的，大多数官员几乎不用为自己的投资行为负责；另一方面，地方政府又没有破产的风险。面对发展经济的巨大压力，地方政府当然会想尽一切办法融资，而融资形成的政府债务又缺乏明确的责任主体，只能在地方政府账户上不断累积，慢慢形成数额惊人的地方债。如果当前地方政府的治理模式不改变，规模庞大的地方债的偿付风险最终只会转嫁到中央政府头上。

    中国青年报：利弊权衡，当前的地方政府治理模式是否已到非改革不可的时候了？

    周黎安：的确是非改革不可。在改革开放早期，我国特别需要制度创新所产生的冲击力，来打破过去僵化的计划体制，对抗官僚系统中的过度管制、不作为、低效率和对市场的敌意。各地区也需要突破低水平的经济发展陷阱，为民间投资提供必要的基础设施和政策环境。那时，这种地方政府的治理模式表现出利大于弊。然而，随着我国经济不断发展、老百姓生活水平不断提高，在温饱之外，老百姓有了更多需求，比如生活环境、生活质量、执政公平性、权益保护。此时，地方政府治理模式中的弊端就被不断放大，对地方政府进行改革的呼声也越来越高。

    一直以来，关于行政体制改革的讨论很多，不少学者倾向于低估地方政府官员激励制度的重要性，认为中国更彻底的市场化是解决增长动力的唯一途径。我认为这种观点有些不接地气。长期以来，政府一直控制了地区经济发展所需的土地、资金、政策等各种核心资源，尤其是难以制约和监督的自由裁量权。这一国家管制经济的模式在中国的历史上一直没有大的改变，如今也不能寄希望于它一夜之间就发生改变。在这一现实前提下，一个更有意义的问题不是说政府应该退出所有的管制，而是如何将掌握大量资源与权力的地方政府，“驯化”成能促进地方社会经济发展的“帮助之手”，而非让它变成阻碍地区发展的“攫取之手”。

    对这个问题，之前的解决思路是引入官员之间的竞争机制，同时强调经济发展导向。从国际比较的角度看，这一解决思路让地方政府在中国经济增长奇迹中整体上扮演了非常积极的角色。但是当前，由于发展阶段的演进，以前的解决思路带来了诸多弊端，必须进行改革，重新界定政府、市场和社会的边界，找到适合新的发展阶段的新思路。

    调整中央与地方事权，关键是要给地方政府合适的激励与约束

    中国青年报：当前，地方政府事权与财权的不匹配受到越来越多的关注。有两种改革的声音：一种主张中央上收部分事权，减轻地方政府的负担；另一种主张不缩减地方的事权，给地方政府匹配相应的财权。您怎么看？

    周黎安：这两种声音其实都涉及了下一步中央地方关系调整的内容：一方面，当前的中央与地方事权划分存在一定问题，需要进行调整。当然，调整并不等同于中央要上收权力；另一方面，下一步的改革也需要实现地方政府事权与财权的相匹配。未来的改革，要赋予地方政府与事权相匹配的财力，而非仅仅是财权。因为对于生态脆弱的地区来说，不但缺乏资源，环境被破坏后也很难修复，所以不应该鼓励这些地区发展工业和经济，只能依靠上级政府的转移支付，来保障这些地方的基本财力，用于维持生态与各项公共服务支出。

    讨论中央与地方之间具体该怎么分配事权、财权固然重要，但是在面对改革时，更应该清楚认识改革背后所应遵循的核心原则。什么是未来中央地方关系调整与地方政府改革所应遵循的核心原则？在我看来，就是要通过制度设计，保证对地方政府能有一个合适的激励与约束。比如对于权力上收，并不是说所有的权力上收都是好的，上收的权力实际上不一定都能得到更好的使用。实际上，有些时候，地方政府更了解当地情况，决策的信息成本更小。同样，不是说中央把财权分给地方就完了。就拿中央给地方的一般性转移支付来说，在没有强有力监督的情况下，地方政府一样可以把这些钱拿去干别的事情。所以，对于央地关系的改革措施，首先要看其能否实现对地方政府的激励与约束的平衡，然后再来讨论具体应该怎么操作。