三、党内民主

　　共产党的根本组织原则和组织制度是民主集中制。从理论上说，民主集中制有健全的内容：既有民主，又有集中，实行民主基础上的集中，集中指导下的民主。但在运行中，民主集中制的实际效果与政治体制、执政方式的关联，比之与理论阐述的关联要大得多。在适应领导军事斗争和计划经济需要的高度集中体制下，民主往往缺位或先天不足。在已经执政的条件下，民主长期缺位的结果，必然是权力过度集中。我们看到，无论苏共，还是中共，或是其他共产党，执政之后无一例外地都出现了集中过度、民主不足的弊端。因此，可以说，发展党内民主不仅是共产党自身可持续发展必须解决的问题，也是掌好权要面对的亟需回答的问题。

　　执政之初，我们党对发展党内民主的探索曾经有一个热潮。这个热潮形成的渊源有三。一是在刚获得政权的情况下，我们对如何“为人民掌权”不太托底，很需要在“如何实行民主”的问题上集思广益。毛泽东的“进京赶考”说实际上就是这种心态的具体体现。这就客观上为开展党内民主提供了有利条件。二是苏共影响。实行“一边倒”政策后，我国和苏联的关系进入蜜月期，加上本来就采用了苏联模式，我们和苏联走得很近。随着赫鲁晓夫上台反省斯大林过度集权的模式，党内民主和人民民主也成为我们党内普遍关心的话题。三是过去既有的中央统一指挥、又分头主持军事斗争的成功模式延续下来，客观上促成了党内大事共商的氛围。

　　这个热潮的集中表现是党的八大。八大召开的整个过程，就是一个很好的实践党内民主的过程。对于八大拟制定的文件，在会前一年多的时间里即以各种形式在党内广泛征求意见，真正成了一次刘少奇所说的“集体创作”。八大期间，68人作大会发言，45人书面发言，对发言的要求是“要有批评，要有丰富的批评”。大会的信息是开放的，新闻及时报道， 报告、发言及时登报。八大形成的成果更是突出了党内民主：第一次规定了党员的七项权利； 尖锐批判了斯大林个人迷信，向全党提出了反对个人崇拜的历史任务；强调坚持党的集体领导制度；决定实行党代表大会常任制；等等。

　　遗憾的是，在这之后，党的建设实践很快离开了八大展现出来的党内民主进程。其中的原因非常复杂，我们在这里不一一分析。但一个不容忽视的方面，就是对巨大的权力有可能给党、特别是给党的领袖带来的扭曲力量警惕不够，没有用强有力的制度为党内民主建立保障，使大量好的传统难以得到延续。我们看到，从此领袖的个人专断愈演愈烈，以致最后出现了“文革”这样的灾难性后果。

　　所以，进入改革开放时期，痛定思痛，党的建设方面一项最重要的任务，就是针对党和国家政治生活中缺乏民主的现象，强调党内民主。

　　对于党内民主，全党在认识上是不断提高、不断深化的。邓小平一针见血地指出，从党的历史上看，民主遭到破坏，往往与权力过分集中有关。因此，在他本人支持、时任总书记胡耀邦坚决贯彻下，首先恢复了党的集体领导制度，对中央机构进行了相应改革，并于1983 年制定了《关于党内政治生活若干准则》，把包括反对个人崇拜、反对家长制、废除终身制、提倡“三不主义”（不抓辫子、不扣帽子、不打棍子）、保障党员权利等与党内民主相关的大量内容纳入其中。2002 年党的十六大更是提出“党内民主是党的生命”的重大命题，使党内民主在全党心目中的地位大大提高，这直接激发了各级党组织、特别是地方和基层党组织探索党内民主实现方式的积极性。2004 年十六届四中全会进一步把党内民主与人民民主、政治体制改革联系起来，强调发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。党的十七大报告在上述认识基础上，归纳出了“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”的任务和要求。

　　对党内民主的这些新认识十分重要。发展民主的路径是可以选择的。我们既不能延续苏联模式缺乏民主的弊端，也不可能采纳西方多党制。一个合适的选项，就是在党的领导下推进民主。这样，党内民主的内涵拓展了，发展党内民主不仅仅成了改善党内政治生态和党内关系的需要，也成了发展社会主义民主政治的切入点。这本质上是一个如何既遵循民主政治的规律、又体现中国特色的问题。

　　与思想认识深化、观念更新相应，在实践上，党内民主在党内权力运行的各个环节上也不同程度地有所推进。例如，在授权民主方面，中央对改革完善党内选举制度、扩大选举中的民主和发挥党代表大会的作用等都提出了明确的要求。在决策民主方面，重视发挥各级党委全体会议的作用，推行全委会票决制。在监督方面，针对各级领导机关、领导干部这些重点对象，出台了若干规定和条例，要求各级地方党委领导班子向同级党委全委会述职和报告工作，接受全委会的监督。同时逐步推行党务公开，建立和完善党内情况通报、重大决策征求意见、领导干部重大事项报告和收入申报等制度。

　　当然，这一时期的党内民主总体上处在探索过程中，在发展中还存在不少问题。概括起来，主要问题有：

　　（一）仍以“外围战”、“运动战”为主，攻坚战尚未开始。表现在，我们对一些与传统的原则和做法没有直接冲突的问题探索较多，如常委会向全委会报告，改主要领导个人说了算为全委会票决制，进行党代会常任制试点，实行巡视制度等。而对于一些容易和传统观念发生矛盾、但又是改革不得不面对的深层次问题，则往往避重就轻，甚至绕着走。如党的代表大会和党的委员会应该哪个权力更大的问题，“党管干部”该不该以剥夺党员、群众、代表的选择权为前提等。有的不敢去触及，有的浅尝辄止，稍有触及便马上叫停或退回。

　　（二）总体思路仍需要进一步明确。改革越向前发展，越需要对改革有整体的构想。缺乏总体设计，不但使得同一层次的各个环节之间缺乏连接，而且在上下之间缺乏配合、配套，反而相互掣肘，形成了许多瓶颈，使改革难以推进。甚至一些地方已有的探索，也由于无法突破旧的体制而停止下来，成果难以保留，有的干脆退回到改革前的状态。一些实行乡镇领导班子公推直选的地方，都遇到了这种情况。

　　（三）党内民主的发展不均衡。如果参照一般民主，把党内民主相应地划分为授权民主、决策民主、参与民主、民主监督等若干环节，可以发现，在后几个环节，党内民主展开得要多一些，而在作为民主逻辑起点的授权民主方面，则相对滞后。这种情况，往往使后面环节的改革也难以取得成果，即使取得成果，也难以定型，出现“天花板效应”。

　　（四）既得利益越来越对党内民主的发展起阻碍作用。民主的本质是多元主体之间的权力再分配。不科学的体制和机制造成的不只是运转不畅，而且往往因为权力配置不均衡，形成了一些部门、群体的既得利益。推动党内民主，本质上是这些既得利益逐渐消失或被限制的过程，遇到阻抗很自然。在实践中我们不难看到这样的现象：如果发展党内民主意味着地方和基层在得到权力的同时也承揽了更多的责任，这种改革往往比较顺利；如果更多意味着部门失去原来的权力，或者是原来的权力被限制和削弱，那么，这种改革往往会遇到各种阻碍。只有打破利益固化的藩篱，党内民主才能向纵深发展。毋庸讳言，在这方面，我们仍然面临艰巨的任务。

　　党内民主的探索，大量是在地方和基层。因此，党内民主同时也是基层党的建设的主要内容和重点。然而，基层党建却不仅仅包括党内民主。在党全面领导国家和社会建设的条件下，基层党建所承载的内容还要广泛而深刻得多。

　　政党是居于国家和社会之间的政治组织，担负着把国家和社会联系起来的功能。一方面，政党负责把民众的诉求聚合起来，变成政策主张，对公权力的行为施加影响；另一方面，政党通过掌握权力，按照国家意志对社会进行领导和管理。事实上，这两个方面对政党而言都是不可或缺的。只不过政党体制不同，政党的地位不同，侧重也不同。在多党制国家，未执政的党会把大量的精力投入到利益聚合和向公权力施压方面，执政党则自然会把重心放在掌好权力、保证国家权力运行上。而在马克思主义政党执政的国家，执政党同时承揽着这两方面的功能。执政党的基层党建，便围绕这两个方面的要求而展开。

　　基层党建横跨政府与社会的这种特性，本身就显示出它在实际运行中的难度，并非始终能很好地承担起自己的功能。基层党的工作，究竟被人们看作只是公权力的延伸，还是助推社会发展，或是二者的有机结合，在很大程度上要受当时政治体制的左右。

　　在计划经济条件下，基层党建聚合民意的功能服从于全面控制整个国家和社会的需要。由于社会被纳入国家行政管理，成了国家的附属物，社会是发育不良的。这种情况下的基层党组织更像是行政组织，主要用来传递公权力对社会的要求和管束，对公权力有强烈的依附性，在权力的神经末梢代行公权力的管理功能。

　　进入改革开放时期后，这种状况开始出现根本性变化。市场经济把利益追求的正当化作为基础，促发了一系列新情况新变革。个人的利益逐渐从集体利益和国家利益中析分出来，市场和社会也逐渐获得了相对于政府的自主性。这样一来，社会建设问题变得重要起来。社会的发展给执政党带来两个问题：一方面，它的发育成长将为执政党提供新的更坚实的执政基础；另一方面，它不可避免地冲击原有的社会格局，对基层党建形成新的挑战。我们党对这个问题的认识是清醒的，适时提出了加强社会建设的要求，确立了建设社会主义和谐社会的目标。这不但意味着社会建设提上党的日程，而且也意味着基层党建必须创新，才能适应时代变化的新的更高要求。

　　在中央的明确号召下，相当一部分地方和基层党组织非常积极、主动地回应了基层党建创新的要求。其原因，除了长期教育形成的党组织和党员、干部的责任心外，经济建设为中心下出现的基层党的活动的边缘化带来的危机意识，也是重要的动力源。“基础不牢，地动山摇”，直接影响党的执政地位。扭转基层党组织涣散、无力的局面，通过转变功能来恢复和增强它们的活力，在许多地方都成为重要的创新点之一。那种过时的、按单位和区域建立党组织来指挥、命令、督促和监督党员执行上级机关指示的模式显然亟需改变。

　　在党的十六大、十七大这段时间，特别是党的十六届六中全会作出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、党的十七大把社会建设纳入中国特色社会主义建设总体布局之后，基层党建的探索，可以用热火朝天来形容。在实践中我们看到，基层党建创新做得好的，往往是那些能够把来自执政的要求和来自民众的诉求两个方面比较好地结合起来的党组织。至于在探索过程中出现的各种各样的新方式、新做法，由于类型众多，这里很难一一列出，仅举几种。例如，在基层党组织的组建方式上，有的地方打破过去地区或单位的局限，以楼宇为单位建立党组织展开活动。类似的联合支部在一些地方也出现在若干个规模较小的企业之间。有的地方某种产业发展形成规模，原有的行政区划已经不能容纳人们之间出现的新的联系。根据这种情况，有的地方进行了把党组织建在产业链上的尝试。还有的把党的工作与农业的规模经营相连接，把党的工作落到了合作社、专业协会等新的农业经济组织载体上。在基层党组织的活动内容上，有的党组织着眼于改变过去长期形成的行政化倾向，把党的活动与社区服务中心相结合，开发为公众服务的功能，建设“服务型党组织”。有的党组织着力于在企业中协调企业各种利益关系，建设企业文化，增强企业软实力。诸如此类的内容，还有很多。

　　总体地看，这一阶段基层党建的探索和创新，虽然显示了基层党组织的活力，却也存在不少问题。其中比较突出的，就是强势的对基层党组织行政式要求和由社会自身发展的推动而来的基层党建探索如何有机结合的问题。由于责任不同，角度不同，当然也不能否认，还有些是部门既得利益的权衡，相对的上与下之间是存在矛盾的。处在这种状态下的来自地方和基层的创新成果，有的被弃之不用、遭到冷落，有的被明确叫停，有的悄然消失、无疾而终，能确定下来的比较成功、成熟、定型的不多。旧的方法已不管用、却没有新的方法来替代的现象，较为普遍地存在着。

　　正因为此，党的十八大以后，在继续鼓励基层党建创新的同时，中央把整饬党组织、加强纪律性、提升组织活动力突出作为基层党建的重点。党的十八大以前，中央为扭转基层党组织长期以来党的领导弱化、党的建设缺失、治党不力的状况做了不少努力，但收效甚微， 关键是没有找到好的路径和抓手。十八大后的新一届党中央聚焦群众深恶痛绝、反映最强烈的作风方面的突出问题，以作风建设为突破口和切入点，从改进工作作风、出台密切联系群众的八项规定开始，开展以反对“四风”即反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风为重点的党的群众路线教育实践活动，进而落到“三严三实”专题教育到“两学一做”学习教育并把学习教育常态化制度化，极大地促进了党的各级组织精神面貌和工作面貌的变化， 党的凝聚力、战斗力和领导力、号召力大大加强，党风政风显著改变。

　　整饬党的队伍的一系列举措，最终都以制度的形式固定下来。例如，单独提出党的纪律建设，把党的纪律和规矩挺在前面，首先把党的纪律和规矩立起来、严起来，执行到位；责任落地，加大督促检查的力度，一系列党建工作被纳入各级领导班子和领导干部的考核指标体系；建立巡视制度、党建约谈、函询制度，对不重视党建、工作不落实的及时约谈提醒；等等。仅党的十八大至十九大期间出台或修订的党内法规就有近80部之多。我们看到，基层党组织作为执政党执政体系的神经末梢，其存在感确实大大加强了。

　　纵观整个改革开放时期，不可否认，基层党建已经从过去的行政依附型向国家与社会结合型转变。不过，这种转变仍是不确定、不稳定的，有时是摇摆的。似乎存在这样的规律性：当强调基层党组织建设与社会建设的任务相适应、鼓励创新的时候，基层党组织的创新举措往往取向于摆脱过去的行政依附模式，但同时也往往容易发生“除旧未迎新”、党的建设弱化的状况；当强调强化党组织的政治功能、强调基层党建为贯彻党的自上而下的统一意志服务的时候，基层党组织的活动则往往容易回归行政取向，虽然党组织活动起来了，但也常常是就党建抓党建，与党建新情况新要求相脱节。甚至还会有少数党组织重返行政命令型活动方式，把管控社会当作自己的主要乃至唯一职责，置百姓于自己的对立面，使自己成了国家与社会不协调、政府与民众矛盾冲突的焦点，导致党群关系紧张。这种状况，明显和基层党建应达到的目标背道而驰。它表明，基层党建怎样在公权力和社会之间找到自己发挥作用的关键点的问题，仍不能说已经很好解决，是一个很需要进一步深入探讨的问题。