培育旅游业成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业是2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)确定的两大战略目标。尽管文件已经出台了5年时间，但显然“将旅游业培育成为人民群众更加满意的现代服务业”仍然任重而道远。随着2013年《国民旅游休闲纲要》和《旅游法》的相继出台，新的发展阶段下，全面解读 “令人民群众更加满意的现代服务业”特征、问题，寻找新阶段实现发展目标的破题点，对于有序地推进目标的实现有重要现实意义和理论价值。

　　现代服务业初步发展于工业革命到第二次世界大战期间，确立于20世纪80年代。它本质上是社会进步、经济发展、社会分工专业化等的客观结果，相对于传统服务业，它具有智力要素密集度高、产出附加值高、资源消耗少、环境污染少等特点。在内容上，它既包括新兴服务业，也包括对传统服务业的技术改造和升级，其本质是实现服务业的现代化。

　　对于旅游业而言，“人民群众更加满意的现代服务业”目标，涉及到旅游业从“传统”到“现代”，从满足“旅游者”基本需求到“人民群众”更加满意，从“旅游业”到“服务业”等发展理念、目标导向、产业内涵以及支撑保障体系全方位的转型升级。从这个角度看，41号文件也成为中国旅游业转型升级的重要标志。如果说战略性支柱产业是相对“刚性“的经济目标，那么将旅游业培育成为人民群众更加满意的现代服务业则是层次更高、范围更广、内涵更丰富的“柔性”社会民生发展目标，也成为《国民休闲纲要》的重要基础性文件。

　　如果从现代服务业视角解读旅游业转型升级，至少包括8个方面特征：一、旅游产品供给的充足性，能满足不断增长的旅游消费需求。二、旅游产业链条延伸的充分性，能产生很高的附加值。三、旅游服务模式的创新性，催生新的服务业态。四、旅游服务的优质性，标准化和个性化有机统一。五、旅游消费的文化性，高品位和深度体验相互融合。六、旅游服务手段的高技术性，智能化和智慧化支撑保障。七、旅游产业的集群性，时间和空间的高度集聚。八、旅游产业的绿色性，发展的可持续特征。

　　将旅游业培育成人民群众更加满意的现代服务业，就意味着旅游产品供给更充分，产业结构更合理、功能更强大、技术更先进、效益更好、素质更高、环境更优、形象更美。但是从目前看，旅游业发展仍存在诸多问题：最基本的莫过于旅游产业发展所赖以存在的资本、土地、技术等发展要素缺失或供给不足；旅游产品总量供给不足，结构性缺失，产业业态更新慢。门票经济主导，旅游产业链较短，产业融合亟待深化，地区间旅游业发展存在不平衡现象；管理模式亟待创新。突出问题在重视标准化的同时，忽略了个性化；“过度市场化”和市场主体发育不足同时并存，旅游企业距离市场化、产业化、现代化、国际化尚有差距；旅游区季节性超载，自然灾害和安全事故频发。

　　针对供求失衡问题，笔者以为应以产业物质空间拓展为基础，扩大旅游产品供给。

　　旅游消费本质上是对物质空间消费，其供求失衡根本原因在于消费空间不足。因此要结合传统旅游区的提质扩容，推进景区、城市和乡村复合型旅游目的地建设；结合“新型城市化”进程，推进城市休闲旅游发展。要推进产业发展从“城外”旅游到“城内”休闲转型，加快休闲城市建设；结合国家“蓝海战略”推进，发展海洋旅游；结合国家中西部地区大开发和“新丝路经济带”边疆合作趋势，推进中西部旅游业发展边境旅游区域和次区域合作。以新型物质空间扩展为基础，推动旅游产品的多样化进程，培育新的旅游消费热点。

　　针对结构性缺失问题，应兼顾“公平”和“效益”，建立全新治理模式。

　　以高A级旅游区为重点，解决公共资源属性旅游产品过度市场化问题。由于垄断性和稀缺型而引起市场失灵问题，需要政府的干预并适时介入，推动企业经营行为的有序规范以及游客的规范和引导。从行业管理部门，重点在于“规范市场秩序”、“保护旅游者合法权益”；对于经营企业而言，重点在于“提升服务质量”、“培育负责任的游客”；对旅游者，倡导绿色文明健康的出行方式则显得至关重要。

　　针对市场主体发育滞后，应以改革促发展，强化市场主导地位。

　　政府引导作用体现在，规范服务标准，优化旅游消费环境，放宽旅游市场准入，打破行业、地区壁垒，简化审批手续，鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。通过国有旅游企业改组改制，支持民营和中小旅游企业发展，支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团，推进企业产业链条的延伸，提高企业综合效益。积极引进外资旅游企业，发挥鲶鱼效应，以开放促改革，以改革促发展。

　　要解决旅游用地等要素支撑问题，并在法律和制度体系予以明确，特别是在旅游产业为主导的中西部地区以及东部产业升级压力比较大的地区，推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展中，在旅游用地上要充分保障。

　　针对服务模式创新问题，重点是通过新理念、新技术、新经营管理模式，改造旅游产业链条，提升旅游消费品质、推进旅游产业智慧化和品牌化进程，并培养和催生出新的旅游服务业业态。

　　对于旅游业可持续发展问题，应以《旅游法》为依据，建立健全旅游安全保障体系；以绿色低碳为导向，推进旅游业节能环保。并实现中、东、西部旅游业融合和国内旅游和境外旅游协调发展。