张柯兵

　　我省是全国自然灾害易高发省份之一，素有“十年九灾”“无灾不成年”之说，特别是近年来多灾并发、重灾连发，给人民生命财产造成重大损失。经过救助汶川特大地震、舟曲特大山洪泥石流、岷县特大雹洪泥石流和岷县漳县6.6级地震等一系列重特大自然灾害，我们从实践中深刻感受到，建立和完善综合政策、联动共享、综合减灾救灾责任“三大体系”，是健全防灾减灾救灾体制的基本手段和有效路径。

　　健全综合政策体系，提高科学救灾能力

　　加强政策创制和制度创新，是依法、高效、规范实施灾害救助的前提和基础。近年来，国家注重防灾减灾救灾顶层设计，先后出台了《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》等一系列政策法规，为各地健全配套政策提供了基本框架和依据。在贯彻和推进过程中，我们应坚持好三个原则。一要坚持“当前”与“长远”相统一。创制政策应牢固树立“体制”理念，既考虑长远规划，又考虑当前实践，做到远近结合、一脉相承、形成体系。二要坚持“横向”与“纵向”相衔接。健全防灾减灾救灾政策体系，应做到“上承下接”“左借右鉴”，努力实现横向衔接、纵向融汇。就纵向来说，近年来省上准确把握国家相关政策，先后出台了《甘肃省干旱受灾群众基本生活用水应急救助暂行办法》《甘肃省自然灾害救助应急预案》《甘肃省自然灾害生活救助资金管理办法》等规范性文件，指导市县结合本地实际细化完善贯彻措施，建立了上下对应、相互衔接、全面覆盖的灾害救助政策体系。在横向方面，学习借鉴兄弟省份经验做法，努力增强新创制政策的针对性、操作性和实效性，切实提高政策含金量和厚实度。三要坚持“高效”与“规范”相融合。我们积极推动省级层面出台了《关于切实加强和规范自然灾害救助工作的意见》，明确各级责任、健全报灾机制、完善救助政策、实化保障措施，努力解决管理责任不明晰、灾情报送不规范、财政列支资金落实不到位等问题，努力做到“高效”中“规范”，“规范”中“高效”，使二者互促互补、良性互动。

　　健全联动共享体系，提高协同救灾能力

　　构建覆盖全面、资源共享、上下联动、协同配合、无缝对接的灾害救助工作体系，是科学高效救灾、有效降低灾害损失的重要手段。一是建立资源共享机制。在信息互通方面，加强与涉灾部门的沟通联系，主动与气象等部门签订了防灾减灾合作框架协议，保证了灾情信息的互通共享、优势互补，实现了灾情信息触角的延伸覆盖，极大地提高了灾害救助的时效性。在灾情会商方面，及时与气象、地震、农牧、水利等部门建立了灾情会商机制，组织专家定期对灾害发展变化趋势进行分析研判，做到未雨绸缪、准备在前，提高了灾害救助的前瞻性。在部门协作方面，修订了灾害救助应急预案，各部门按照应急响应等级，认真履行本部门职责，在预案、资金、人员、装备、技术等方面加强合作联动，发挥各自专业特长，形成合力救灾、攻坚克难的局面，提高了灾害救助的针对性。二是建立上下联动机制。按照各级自然灾害救助预案的要求，建立了省、市、县、乡分级负责、上下联动，响应等级和启动条件相互衔接、逐级启动的自然灾害救助工作机制。但还存在联动不够紧密的问题。为此近期出台了《关于切实加强和规范自然灾害救助工作的意见》，要求受灾市县落实灾害救助分级管理的要求，首先启动本级灾害救助应急响应，首先使用本地应急抢险救灾力量，首先安排本级应急救灾资金，首先动用本地应急救灾装备，就近快速救灾，减少灾害损失。重特大自然灾害发生后，省上全力指导受灾市县开展救灾工作，给予灾害救助资金补助，并从制定救助政策、强化协调指导等方面向灾区给予倾斜支持，帮助灾区高效有序做好救灾工作。三是建立协同工作机制。一方面，注重强化减灾委职能，建立了省减灾委统一组织领导、41个成员单位分工负责、各地区分级负责的协作机制，在跨区域、跨部门、跨职能的大协同中增强救灾合力，使灾害救助工作实现无缝对接、有序开展。另一方面，民政部门积极组织社会组织依法有序承接政府在防灾减灾救灾方面的部分职能，把志愿者队伍爱心帮扶和群众自救互救结合起来，统筹协调各方力量，在灾害救助工作中发挥重要作用。

　　健全减灾救灾责任体系，提高综合减灾救灾能力

　　减灾救灾工作头绪繁多、任务庞杂，只有健全减灾救灾责任体系，使成员单位各司其责、同步联动，才能形成科学救灾的良好局面。一是靠实联动责任。为解决“单打独斗、合力不足”的问题，我们在救灾实践中不断探索，于2012年出台了《甘肃省综合防灾减灾责任体系》，重点围绕预测预警、协调联动、应急处置等三个环节，对省减灾委41个成员单位职责逐一进行明确和规范，其作用在岷县漳县地震、天水陇南暴洪等灾害救助过程中得到了初步印证。同时，按照预报和预警、避险、处置相结合的原则，指导逐级建立防灾减灾责任体系，形成了“省级部署、市级监督、县级组织、乡级抓落实”的四级减灾救灾责任体系，明确了各部门在减灾救灾中“干什么”“何时干”“怎么干”，强化了各部门在减灾救灾中的职能责任。二是规范救助政策。结合省情实际和受灾群众需求，我们注重完善自然灾害救助政策，细化和规范各项具体规定，为分级落实自然灾害救助工作责任、规范开展灾害救助提供了依据。要求各地把灾后民房重建与地质灾害避险搬迁民房重建区分开；把地震灾害民房重建与其他灾害民房重建区分开，按照不同救助标准组织重建；要求各地制定救灾物资储备规划，增加储备品种和数量。三是落实保障责任。指导各地将自然灾害救助工作纳入经济社会发展规划和科学发展考核体系，组织做好政策落实、工作保障和监督管理等工作。督促各地保障自然灾害救助工作经费，充实基层灾害救助工作力量，确保有钱干事、有人负责。同时，建立长效监督检查和责任追究机制，对受灾群众生活安排、救灾款物管理等进行监督检查，对违反政策规定的，按照《甘肃省防灾减灾责任追究暂行办法》追究责任，确保灾害救助政策措施落实到位、取得实效。

　　（作者系省民政厅党组成员、副厅长）