三、经验与启示

　　农民进城落户是经济社会发展的一个自然过程，同时也是一个政府能够有所作为的引导过程。

　　（一）摸清实情、尊重民意、顺势而为，是促进农民进城落户的基本前提。孟州市2010年及时叫停了不符合当地农村实际、在农村建社区的做法；不主观臆断，2011年及时纠正了不了解群众真实愿望、在乡镇政府所在地建社区的实践，最终在2012年走上了依据民情、尊重民意、科学谋划、顺势而为在县城建社区的正确道路。孟州市的实践表明，只有深入研究农村人口变化的方向与规律、向城市转移的趋势与速度，深入研究农民不同收入群体、不同年龄层次的需求变化，真正把农村的实情摸清，把农民的需求找准，才能真正顺应民心民意民盼，解决好农民怕买不起房、怕失去承包地、怕找不到工作、怕失去集体分红等各类“怕”的问题，把握好进城落户农民规模、速度等“度”的问题，处理好城市发展、产业规划等“布”的问题，从而实现新型城镇化的健康有序推进。

　　（二）科学论证、量力而行是促进农民进城落户的关键所在。孟州市从解决政府投得起、群众买得起、就业有保障着眼，大力发展产业集聚区，增加就业岗位，解决了进城落户农民“业”的问题；利用城乡建设用地级差地租，采取市场运作方式解决了社区建设“投”的问题；给予农民户均十几万的宅基地退出补偿，对办理房屋按揭贷款的农民给予政府贴息，加上目前农民年人均纯收入一万多元的基础条件，解决了进城农民房屋“买”的问题，做到了农民进城落户行得通、可持续。孟州市的实践表明，促进农民进城落户必须坚持好“一基本”，即产业为基、就业为本，解决好“两成本”，即财政承担的公共成本和进城落户农民承担的个人成本，根据群众实情、产业实情和政府承受能力制订切实可行的计划，实事求是，扎实推进，确保农民进城落户健康持续推进。

　　（三）政府主导、市场化运作，是促进农民进城落户的有效途径。孟州市利用市场运作方式建成了滨河新村社区，不仅保证了按照城市社区标准顺利完成社区各项建设，让农民享受到购房优惠，还能间接获得比出让面积大得多的农村建设用地和空置房屋，开辟出一条政府主导与市场作用发挥相结合建社区的新路子。孟州市的实践表明，促进农民进城落户单靠政府行不通，单靠市场也行不通，必须坚持政府主导与市场作用发挥相结合，政府把该干的干起来干好，把不该干也干不好的有条件地交给市场，实现优势互补、互促共赢，共同把各种难题解决好。

　　（四）波浪式推进、阶梯式转移，是促进农民进城落户的基本特点。孟州市把进城落户农民当作城镇化的“苗”，把目前农村约10%的“具备进城落户条件但不太愿意尽早进城”的农民找出来，进行“移苗”，政府推一把，使其自愿进城；把约40%的“愿意进城落户但能力不太够”的农民找出来，进行“扶苗”，政府帮一把，逐步扶持进城；把约20%的“愿意进城落户但确实没有能力”的农民找出来，进行“托苗”，政府管一把、最后托底进城；剩余约30%不愿进城的农民将留在农村，最终成为职业农民。这种从“移苗”到“扶苗”到“托苗”的过程，是一个层次性推进、阶段式转移的过程，恰恰也符合了农民转市民的基本特点和规律。这个随着时间批次进城的过程，也为政府推动进城落户、农民市民化提供了节点、留出了空间。

　　（五）实事求是、分类指导，是促进农民进城落户的基本遵循。孟州市坚持推进农民进城，县城和产业集聚区经济基础好、群众收入高、思想观念新，就先行一步，通过建设企业社区、城中村改造社区和产业集聚区社区实现“全部进城”。选择实力相对较强、经济条件相对较好的南庄镇作为试点，通过在县城周边建设社区实现“大部分进城”。鼓励比较偏远的乡镇结合实际逐步跟进，通过入住县城建设好的社区实现“零星进城”。孟州市的实践表明，推进城镇化不可能齐步走，促进农民进城落户也决不能搞一刀切，必须从实际出发，分类指导、协调推进。

　　四、思考与建议

　　城镇化牵一发而动全身。加快推进城镇化，是中央部署的重大任务，是关系河南发展全局的大事，对于保持经济持续增长，提高人民群众生活水平、加快中原崛起河南振兴步伐，具有现实和深远的意义。孟州市的实践表明，推进城镇化等不得，我省目前城镇化率为43.8%，正处在快速发展的关键阶段，今后一段时间将有大量农村人口需要转移进城，如果不及早谋划、科学引导、积极行动，城市将难以适应，出现或加重“城市病”；推进城镇化慢不得，城乡关系、农业生产方式、农村劳动力就业方式、农民生活方式正在发生深刻变化，农村劳动力转移到城市就业、融入城市的愿意强烈，推进城镇化的条件趋向成熟，必须要有加快发展、积极发展的决心和干劲，决不能错失良机、贻误战机；推进城镇化急不得，城镇化有其内在的规律和逻辑，推进的速度如何，与经济社会条件、资源环境状态以及区域产业布局、城市布局等密切相关，一定要把握规律、遵循规律，水到渠成、分批渐进。

　　目前，全省上下正在全面落实“总坐标总思路总方略”，加快构建现代城乡体系。促进农村人口向城镇转移、推进新型城镇化进程，一定要科学引导、分类指导，充分尊重城镇化发展规律，坚持“一基本、两成本”要求，把握好转移数量、转移成本和转移就业等问题，积极推动农民向城镇特别是县城有序转移，不断提升城镇化的质量和水平。

　　（一）高度重视县城发展，使其逐步成为吸纳农村人口转移的主阵地和主渠道。孟州市的实践表明，与大城市相比，县城越来越凸显出吸纳农村转移人口的独特优势，正逐步成为农民实现“城市梦”的现实选择。从个人成本看，县城房价与大城市相对要低得多；从社会成本看，农民市民化人均成本在10万~20万元不等，县城成本相对要少得多；从心理感受看，地缘相近、血缘相通、人文相似，县城居住认同感相对要强得多；从县城作用看，“郡县治则天下安”，县城发展既是经济问题，也是民生问题、稳定问题，既要抓好郑州、洛阳区域性中心城市，提升其辐射带动能力和在全国区域性中心城市的地位，也要抓好以县城为主的中小城市，打牢发展与民生的坚实基础。目前，我省各县产业集聚区的快速发展促使农民工流向发生了变化，从2012年开始，新增农民工70%留在了省内，多数选择了在县城就业。应高度重视县城在城镇化推进过程中的特殊地位和作用，将其作为促进农民进城落户的主渠道、主阵地，形成我省大中小城市相互借助、相互促进、共同发展的城镇化推进格局。

　　（二）加快推进县城基础设施和产业集聚区建设，切实提升承载和吸纳能力。农民进城需要城市基础设施的不断完善和城市产业的快速发展做保障、做支撑。要以贯彻落实国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》为契机，重点加强县城基础设施建设，统筹考虑转移落户农民数量和公共服务设施服务能力，建设完善相关基础设施，提高设施建设质量和管理水平，既要保证进城农民“落得下”，又要保证城市能够“承得住”。加快县城产业聚集区建设，紧紧围绕“四集一转”目标，在完善功能、提升水平上下功夫，进一步提高竞争和吸纳能力，真正成为县域经济的增长极、农民转移就业的主阵地。

　　（三）制定完善保障农民权益的政策措施，为农民进城落户创造良好条件与环境。解决进城农民后顾之忧，让农民带着权益进城、带着保障进城、带着尊严进城，是促进农民进城落户的关键所在。要加快实施农村确权工作，按照2013年中央一号文件“5年内完成土地承包确权”等方面的要求，切实保护进城农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益。探索建立宅基地退出和补偿机制，创新宅基地管理制度，建立用经济手段引导和规范闲置宅基地流转的制度机制，保障农民宅基地与房屋的合法权益。扎实推进土地流转，健全完善土地流转管理服务体系，保障农民承包土地的收益权，消除进城农民顾虑。

　　（四）建立对县级政府促进农民进城落户的奖励机制。孟州市的实践表明，促进农民进城落户，政府是引导、更是主导。要充分调动县级政府促进农民进城落户的积极性，设立省级促进农民进城落户以奖代补专项资金，由各县（市、区）自主开展促进农民进城落户工作，每年申报成果，省级有关部门制定奖励标准，确定以奖代补资金额度并组织审核后拨付。将促进农民进城落户工作纳入县级党政部门目标考核体系，纳入党政干部综合考核，作为评价党政领导班子政绩和干部选拔任用的重要依据。

　　（五）抓重点、搞示范，深入探索促进农民进城落户的制度机制。孟州市在促进农民进城落户方面的有益探索值得其学习和借鉴。各地要立足实际，与正在开展的改善农村人居环境结合起来，与规范社区建设结合起来，与扶贫搬迁结合起来，因地制宜、因需制宜加以推进。情况与孟州市相似的经济基础比较好的县（市），可以早一些、快一些；经济基础不如孟州市的县（市），可以缓一些、慢一些，只要坚持不懈地沿着这个方向走下去，一定会取得预期成果。可把10个省直管县作为促进农民进城落户的第一批试点，在人地挂钩、税费减免等方面给予特殊政策支持，进一步推动促进农民进城落户的探索与实践。