2013年，全国煤炭市场的“黄金十年”彻底终结，煤炭资源面临枯竭，可持续发展能力不足，煤炭行业亏损严重，煤炭经济发展速度明显放缓，经济衰减的影响开始扩散，失业加剧，欠资普遍，社会压力增加。鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗四个煤城的经济与社会发展陷入严重困境，企业呈现停产半停产状态，社会稳定压力加大。这种状况是多种因素造成的。从国际国内经济发展大环境来看，宏观经济运行不佳导致了煤炭市场低迷。受世界经济低迷徘徊和我国经济发展速度放缓影响，钢铁、房地产等产业普遍不景气，煤炭需求急剧递减，煤炭价格急剧下滑，煤炭市场呈现产量和价格“量价齐跌”的局面。从煤炭行业发展来看，产能过剩是煤炭经济运行困难的根本原因。笔者认为，煤炭资源型城市走出困境的根本途径是产业转型升级。

　　一、以创新思维科学规划好

　　转型和可持续发展战略

　　煤城转型发展是大势所趋，同时四煤城经济转型升级也面临重要机遇。我省出台的“五大规划”对鹤岗市全覆盖，鸡西市和双鸭山市分别纳入四个规划框架，七台河市纳入三个规划范围，既为煤城经济转型升级提供了专项规划和政策支持，也提供了多项拓展空间。外部约束与市场倒逼机制，客观上要求四煤城必须从根本上调整旧的产业结构和格局，加快城市转型升级的进度和自觉。特别是《全国资源型城市可持续发展规划》，提出了有序开发综合利用资源、优化发展资源深加工产业、培育壮大优势替代产业、构建多元化产业体系、加快棚户区改造、加快城镇基础设施建设、切实保障和改善民生、加强环境治理和生态保护等重点任务，为煤城转型发展指明了方向。继续加大中央财政转移支付资金和中央预算内资金对资源枯竭城市的支持力度，开展资源富集地区可持续发展试点，加快推进资源型城市可持续发展立法，逐步建立多层次的可持续发展政策保障体系，为煤城转型发展强化了政策支撑。

　　科学规划好转型升级战略，顶层设计要高起点。当前，省政府应抓紧制定四煤城加快转型升级发展规划，出台相关配套政策。明确四煤城转型发展的基本方向、发展重点和产业定位。鼓励四煤城按照“五大规划”的相关要求，根据资源、区位、人口、生态、土地等后续发展因素和历史文化传统，开发独具特色的优势产业。

　　二、标本兼治、转型升级

　　转型升级发展是全国煤炭行业生存发展的必由之路，也是我省四煤城的必然选择。四个煤城要坚持依托煤、延伸煤、不唯煤、超越煤，标本兼治，科学研判发展路径，审慎确定转型思路、目标、方向和重点。

　　加快我省煤炭资源型城市转型发展的总体思路是：以“五大规划”发展战略特别是实施《全国资源型城市可持续发展规划》为统领，以破解体制性和结构性矛盾、加快转变经济增长方式为主线，以企业转活、产业转优、体制转轨、城市转型为目标，坚持煤与非煤“双轮驱动”发展。在煤炭产业发展上，走新型工业化，巩固煤炭、稳定煤电、大力发展现代煤化工。在非煤产业发展上，牢牢扭住产业项目建设，全力推动四煤城生态环境不断恢复，经济与社会可持续发展。在转型方向的设计上，资源型城市发展一定要走出一条科技含量高、产品效益好、附加值高，可持续发展的新路子。应坚持“传统要向创新转，地下要向地上转，原煤要向精加转，煤炭要向非煤转，非煤要向高端转，传统型向外向型转，生态向低碳转”。

　　从四煤城实际看，应把握 “两条主线、五型特色产业”的重点。两条主线：一是大力发展煤炭精深加工产业。四个煤城充分挖掘煤炭资源潜力，不断延伸煤炭产业链条，加快推动传统煤化工向现代煤化工转变、低端粗放产品向高端集约产品转变，努力支撑地方经济平稳发展。二是培育壮大非煤替代产业。四个煤城坚持不唯煤、超越煤，把优化产业结构作为加快转型发展的总抓手，努力培育壮大非煤替代产业，逐步降低经济发展对煤炭资源的依赖程度，着力推进煤城由单一的资源型经济向多元化经济转变。学习借鉴辽宁抚顺市定位向消费型城市转型、山东枣庄市以文化产业推动转型、阜新市瞄准现代农业方向转型等的成功经验。四煤城要形成“创新型、外向型、旅游型、文化消费型、现代农业型”的特色产业型城市。

　　一是把发展新型煤化工产业作为主攻方向，推动传统产业向创新型的高附加值方向转型。要摆脱传统煤化工的路径依赖，积极运用新技术大力发展新型煤化工，使煤炭利用由动力煤为主向原料煤为主转变，延长产品链、产业链和价值链。推动现有焦化企业适应市场变化，将冶金用焦炭产品转化为化工用焦炭产品，推动初加工向精深加工转变，努力延伸以焦炭、焦油、焦炉气、苯为原料源头的四个产业链。

　　二是把石墨作为新的优势资源依托，推动传统产业向高端化石墨产业转型。高起点做好石墨产业发展规划，抓好重点产业园区建设，加大对石墨产业发展的科技支撑，重点支持现有工程研发技术中心建设，加快石墨高端产品市场化研发步伐，依托中铁集团等战略投资者，加快推进以资源换产业，推动石墨产业链向高端化发展。

　　三是把农业作为重要发展领域，推动传统产业向绿色、安全、优质、高效的食品加工产业转型。依托四煤城农业资源和产业基础，大力推进绿色食品产业加快发展。充分利用区域内要素和条件，不断延长稻米、玉米、大豆、畜牧养殖等产业链，推动其向食品制造、化工原料、生物制药方向发展，加快发展小浆果种植及系列加工等山特产品开发，加快传统农业向现代农业转变。

　　四是把现代服务业作为新的发展空间，推动传统产业向生产、生活性服务转型。充分利用四煤城建设的开发区、产业园区、时尚人居区，大力发展现代服务业，提升城市品位，扩大就业。推进“商、旅、文”联动发展，开发休闲养生、养老服务、现代物流等产业。

　　五是把对俄合作作为新的增长点，推动传统产业向外向型经济转型。依托区域内对俄口岸和同江大桥物流通道，统筹考虑出口的蔬菜、家电、汽车、服装等产业安排和进口木材、铁精粉、煤炭等大宗原料的落地加工，按照出口抓加工、进口抓落地的总体思路，合理进行产业布局。以建龙进口1000万吨铁精粉加工利用为重点，带动境外资源进口加工转化。

　　三、用好政策、多策并举

　　一是加强对煤城转型发展的政策扶持。在财政税收上，省委、省政府争取国家建立资源枯竭型城市转移支付长效机制，适当增加转移支付资金额度，延长转移支付补助年限；将目前征收的“矿产资源补偿费”纳入税改范围，推动煤炭资源税由从量计征转为从价计征，建立地方财政收入稳定增长长效机制，使资源开发收益向煤城倾斜；调整税费收入分成比例，增加四个煤城税收留成比例，为煤城转型发展提供稳定的资金支持。在国有企业改革上，省委、省政府把龙煤“三供一业”、医院、学校等非生产单位划归地方，剥离企业“办社会”职能，最大程度减轻国有企业“办社会”负担。在产业园区和项目建设上，省委、省政府在实施“五大规划”过程中，加大对资源型城市煤炭资源深加工和非煤新兴产业项目支持力度，在园区、项目建设上给予更优惠的政策和资金支持。如在石墨产业发展上，省委、省政府把石墨产业发展上升为省级战略，建立统一的研发平台，加大研发投入力度，力争把石墨产业培育成我省的主导产业。在棚户区改造上，省委、省政府增加对煤城棚改项目的专项资金投入额度，减缓煤城棚户区改造所欠债务的银行利息，切实减轻地方财政负担。在煤炭市场的管理上，由于省外煤炭大量进入，冲击了我省煤炭市场。据统计，2013年俄煤、蒙煤全年省外净输入量达到4000余万吨。由于俄煤和蒙煤高硫、高灰、低燃值，造成大气污染和雾霾，不符合国家节能减排标准，环保和进出口检验部门应该遏制俄、蒙煤炭进省内市场，为本省煤炭市场拓展一份发展空间。

　　二是加快推进煤矿关闭整治整合进程。应尽快制定出台我省煤矿关闭整治整合的实施办法和相关细则，尽早拿出时间表和路线图，明确关闭、整治、整合及兼并重组的矿型标准、工作方法、推进步骤、完成时限的事项要求，早日结束地方煤矿等待观望、停产停工的状态，对达到规模、符合条件的煤矿尽快启动。充分征求地方政府、煤矿企业、职工群众等各方面的意见和建议，科学合理地确定被关闭、整合煤矿的补偿标准，妥善安置下岗失业人员，保障企业和职工的合理合法权益。抓紧对各地市方案及区域规划予以批复，指导和推进全省煤矿按期完成整治整合关闭任务。

　　三是理顺煤炭行业管理体制。由于地方煤炭精深加工产业发展迫切需要大量煤炭资源，建议省委、省政府进一步理顺我省煤炭行业管理体制，将龙兴所属部分资源和龙煤部分矿山企业下放地方管理，增加地方政府在煤炭资源使用配置方面的话语权，切实解决地方政府既担负发展重任，又不能有效调配资源的权责不对等问题。建立四个煤城与龙煤、龙兴等省属企业合作机制，定期研究解决资源勘探开发和调配问题，加快解决煤城后续煤炭资源不足的问题。消减煤城原煤出市量，优先保证当地煤炭精深加工业发展需求，为地方转型发展提供充足的资源保证。

　　四是继续深化行政审批体制改革。由于市级备案项目在环评、土地等环节获取省级审批核准的难度依然较大，且部分审批权下放的配套政策还不尽完善，导致项目融资非常困难，建议省委、省政府继续简政放权，在重点项目审批上加大对煤城的支持力度，减少审批事项、缩短审批时限、提高审批效率，为四个煤城储备、生成项目，增加项目建设数量创造良好环境；同时尽快制定完善配套政策，督促各相关部门紧密衔接行政审批改革，强化协调配合，形成工作合力，确保项目建设投融资顺利进行。

　　五是打捆争取国家政策支持。建议省直有关部门围绕资源型城市可持续发展规划的实施，结合煤城转型升级发展，梳理政策条款，捆绑式争取国家支持。特别要争取中央预算内投资向四煤城倾斜，争取国家支持我省煤矿企业开发境外煤炭资源，争取国家重大煤化工项目在四煤城布局，争取国家帮助解决老矿历史遗留问题，对塌陷区、采空区治理给予补偿。 （作者单位：黑龙江省财政厅）